Конституционная юстиция

     - становятся аналитическими, методическими  и научными центрами практики  и теории регионального конституционализма, участвуют в формировании конституционной культуры и правосознания⁸.

     Надо  отметить, что ценностная характеристика конституционных (уставных) судов дана с позиций идеала. При этом понятно, что они являются частью политической и правовой системы, вписаны в существующую культуру и, соответственно, отражают все их особенности. 

     3.2. Практика функционирования

     региональной  конституционной  юстиции 

     Соответствует ли деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации  названным ценностям?

     Статистические  данные об обращениях, рассмотренных  всеми указанными судами, и о принятых ими решениях по состоянию на 1 января 2007 года в целом подтверждают позитивное значение этих органов. В частности, конституционные (уставные) суды субъектов представляются структурой, в которой стремятся найти защиту прежде всего граждане и их объединения (их жалобы составили 53% от общего числа рассмотренных данными судами обращений), органы местного самоуправления (10,2% обращений), депутаты, находящиеся в меньшинстве или в оппозиции (16,2% обращений), органы государственной власти, разрешающие свои споры с муниципальными органами (14% обращений). Всего же региональными конституционными судами было рассмотрено 1065 обращений.

     Помимо  этого, данные суды выполняют задачи, связанные с единообразным пониманием и применением основных законов субъектов Федерации. Об этом свидетельствуют постановления о толковании соответствующих конституций (уставов) (105 из 554 вынесенных ими постановлений). Они также удерживают региональное нормотворчество в рамках конституционных (уставных) требований, при этом объектом их проверки становятся различные нормативные правовые акты (всего была оспорена конституционность положений 800 актов), среди которых преобладают законы (44%), акты органов исполнительной власти (23%) и органов местного самоуправления (21%). Более чем в половине случаев судами принимались решения о несоответствии проверяемых актов конституции (уставу) субъекта Федерации (260 из 449 решений).

     Эти суды, безусловно, функционируют как демократические и открытые органы публичной власти, что подтверждают: особые мнения судей (более 70); послания судов, которые практикуются в каждом втором суде (44); созданные при 7 судах научно-консультативные советы; издаваемые судами вестники (Карелия, Северная Осетия – Алания, Татарстан, Калининградская и Свердловская области, Санкт-Петербург); размещение информации о деятельности судов и принятых решениях на их собственных сайтах (Карелия, Татарстан, Калининградская и Свердловская области); стремление судей совмещать свою работу с преподаванием в вузах (43 из 77 членов данных судов занимаются преподавательской деятельностью).

     При таких характеристиках деятельности конституционных (уставных) судов ожидалось, что их создание будет делом быстрым  и повсеместным. Однако стали обнаруживаться иные тенденции⁹. В частности, за 16 лет с момента появления первого конституционного суда субъекта их образовано только 16, семь из них в период с 1991 по 1996 год (до их официальной легализации) и девять – с 1997 по 2006 год (в период действия Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», нормативно допускающего их существование). Вместе с тем за это время были упразднены Конституционный суд Мордовии (в 1994 году), проработавший несколько месяцев, и Уставная палата Иркутской области (в 1998 году), достаточно успешно функционировавшая более двух лет. Наблюдается массовое и весьма продолжительное неисполнение положений конституций (уставов) о создании данных судов в тех субъектах, которые юридически признали их необходимость. Более того, Иркутская область вовсе отменила Закон об уставном суде (в 2006 году), а Курганская и Тюменская области приостановили действие соответствующих законов. 

     3.3. Трудности в формировании конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации 

     Инертность  в вопросе формирования конституционных (уставных) судов обусловлена рядом  причин.

     Интеллектуально-психологические  причины. Относительная молодость региональной государственности и новизна института сами по себе порождают настороженность, так как для многих еще не вполне ясно, как данные суды могут быть встроены в систему власти субъектов РФ и что от них можно ожидать.

     Политические  причины. Они связанны: а) с отсутствием необходимой политической культуры и воли, поскольку эти суды не вписываются в существующее понимание демократических ценностей, ведь властвующие структуры на местах часто не заинтересованы в изменении сложившегося баланса сил и дополнительных «контролерах»; б) с трансформацией региональной государственной власти, в которой в результате последних преобразований доминирующее значение обрели органы исполнительной власти, а разделение властей, по сути, стало во многом условным и, соответственно, данная система власти уже не нуждается в арбитрах; в) с утратой региональными властями (вследствие усиления централизации) способности принимать самостоятельные решения и тем, что федеральный центр, не препятствуя созданию этих судов, одновременно не проявляет активности в данном отношении и не посылает сигналов, которые могли бы подтолкнуть субъекты Федерации к соответствующим действиям (такая нейтральность отчасти обусловлена мнимым опасением, что подобные суды будут не сглаживать, а лишь умножать правовые противоречия).

     Правовые  причины. К их числу относятся: а) федеральная недоурегулированность  статуса конституционных (уставных) судов, особенно в части их компетенции, отношений с федеральными судами и гарантий судей данных судов; б) экспансия судов общей юрисдикции в сферу конституционных (уставных) споров (являющаяся, возможно, вынужденной, в том числе и по причине отсутствия конституционных (уставных) судов субъектов Федерации), что экстраполируется и на административные суды (если судить по проекту Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», принятому в первом чтении 22 ноября 2000 года¹⁰).

     Кадровые  причины. Данные суды нуждаются в  специалистах высокой юридической  квалификации, в том числе государственно-правового (конституционного) профиля, которых явно не хватает. На практике «наполняемость» этих судов осуществляется за счет бывших депутатов и работников аппарата парламента (15,6% от общего числа судей всех образованных судов), региональной администрации (6,5%), прокуратуры (14,3%), органов внутренних дел (6,5%), судей в отставке (16,9%), преподавателей вузов (14%). Однако в целом следует признать, что уровень подготовки действующих судей достаточно высок, о чем свидетельствует такой показатель: из 77 членов данных судов 9 имеют ученую степень доктора юридических наук и 21 – кандидата юридических наук.

     Финансовые  причины. Отметим, что для отдельных субъектов Федерации дополнительный государственный институт может рассматриваться как неоправданное бремя для регионального бюджета, однако это только гипотетически: расходы на содержание данных судов относительно незначительны и многократно меньше, чем расходы субъектов Федерации, которые они тратят на иные органы государственной власти. В частности, доля затрат на конституционный (уставный) суд от общей суммы расходов бюджета субъекта РФ на 2009 год составила: в Адыгее – 1%, Северной Осетии – Алании – 0,9%, Саха (Якутии) и Дагестане – 0,3%, Марий Эл – 0,1%, а в остальных – сотые доли процентов.

     На  активность субъектов РФ по созданию конституционных (уставных) судов оказывают  влияние и многие другие факторы. Так, не последнюю роль играет оценка эффективности работы уже действующих  аналогичных судов в других субъектах. И тут может весьма насторожить низкая востребованность конституционных (уставных) судов: некоторые из них принимают всего 1 - 2 решения в год. Примеры их выборочной востребованности также не способствуют улучшению ситуации: по статистическим данным, в республиках Северного Кавказа органы государственной власти либо избегают конституционных споров, либо, если они возникают, улаживают их иными, несудебными способами, а в Бурятии Конституционный суд за время своей работы рассмотрел 26 обращений высшего должностного лица и Правительства, тогда как от парламента они вообще не поступали. Порой суды не воспринимаются как органы, способные объективно разрешить дело (видимо, не случайно, например, законодатели Тывы через газету обратились за помощью к Президенту РФ, а не в Конституционный суд Республики ¹¹). Иногда конституционные суды подменяют законодателя, расширительно интерпретируя статусные нормы о себе (подобное имело место в Санкт-Петербурге, где Уставный суд несколько произвольно истолковал свою компетенцию и срок полномочий судей, чем вызвал напряженность в отношениях с региональными органами власти). Все это отнюдь не способствует учреждению всеми остальными субъектами Федерации данных органов. 

     3.4. Основные направления и способы развития

     региональной  конституционной  юстиции 

     Какие меры могли бы способствовать развитию региональной конституционной юстиции?

     Прежде  всего, целесообразно укрепить федеральную  правовую основу конституционных (уставных) судов. В настоящее время она  складывается из разрозненных норм, содержащихся:

     - в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 4, 17, 27), закрепляющем право субъектов РФ создавать данные суды, примерную их компетенцию и принцип финансирования (за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации);

     - в Федеральном законе от 14 марта 2002 года «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»¹², признающем судей конституционных (уставных) судов частью судейского сообщества России, устанавливающем гарантии их представительства в органах данного сообщества и особенности отношений указанных судов и их судей с органами судейского сообщества (ст. 6, 7, 8, 11, 19);

     - в Законе Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»¹³, фиксирующем требования, предъявляемые к судьям конституционных (уставных) судов, порядок установления сроков полномочий, назначения на должность председателей и заместителей председателей судов и привлечения к ответственности судей (ст. 4, 6, 11, 16).

     Положения приведенных законов не дают исчерпывающих  ответов на вопросы относительно деятельности конституционных (уставных) судов, а их применение часто вызывает споры, по которым приходилось высказываться Конституционному Суду РФ. В результате им были сформулированы следующие позиции.

     Прежде  всего, Конституционным Судом РФ было отмечено, что данные суды имеют двойственную природу: с одной стороны, они как органы судебной власти входят в судебную систему Российской Федерации, а с другой - являются органами, входящими в систему органов государственной власти субъектов РФ. Указанное обстоятельство не может не учитываться при правовом регулировании организации и деятельности этих судов (Определение от 27 декабря 2005 года N 491-О¹⁴).

     Компетенция конституционных (уставных) судов, установленная  федеральным законом, не является исчерпывающей, и региональный законодатель вправе с учетом природы данных судов и в пределах своих полномочий, не нарушая компетенцию федеральных судов, дополнять федерально закрепленные полномочия конституционных (уставных) судов (Определение от 6 марта 2003 года № 103-О¹⁵ ).

     По  мнению Суда, конституционные (уставные) суды обладают исключительным полномочием  осуществлять проверку нормативных  актов субъектов Федерации на предмет их соответствия региональным конституциям (уставам) и лишать эти акты юридической силы (Постановление от 16 июня 1998 года¹⁶).

     Законодатель  субъекта Федерации самостоятельно определяет полномочия конституционного (уставного) суда и порядок их осуществления, в том числе устанавливает общие процедурные правила рассмотрения дел (Определения от 7 февраля 2003 года № 46-О и от 12 июля 2005 года № 321-О¹⁷), а также может менять эти полномочия и правила (Определение от 27 декабря 2005 года N 522-О¹⁸).

     Суд указал, что на судей конституционных (уставных) судов распространяются те положения Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации», которые адресованы непосредственно им, а также другие положения, если они по смыслу соответствующих норм согласуются с особенностями правовой природы конституционных (уставных) судов, их статусом и полномочиями. Этим предопределяется обязанность субъектов РФ по урегулированию статуса данных судей (Определение от 27 декабря 2005 года № 491-О¹⁹).

     Согласно  решению Конституционного Суда РФ, законодательный орган субъекта РФ, закон которого конституционным  судом субъекта РФ признан не соответствующим  основному закону данного субъекта, либо принимает закон во исполнение решения названного суда, либо – исходя из верховенства Конституции РФ – обращается с запросом в Конституционный Суд РФ, если считает закон, признанный не соответствующим основному закону субъекта РФ, подлежащим применению вопреки официально принятому решению органа конституционного правосудия субъекта РФ (Определение от 27 декабря 2005 года № 494-О²⁰ ).