Конституционно-правовая регламентация законодательного процесса в Российской Федерации

В случае если федеральный  закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной  Думы в ответственный комитет  Государственной Думы, который рассматривает  возражения Совета Федерации, дает по ним заключение и вносит свои предложения  по преодолению возникших разногласий  на рассмотрение палаты.

Завершающей стадией законодательного процесса является подписание и обнародование закона. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 107) Президент РФ, которому направлен федеральный закон, в течение 14 дней подписывает его и обнародует.

Являясь заключительной стадией  правотворческого процесса, опубликование  правового акта оказывает непосредственное влияние на механизм его реализации и тем самым воздействует на правоприменительную  практику в целом.

В демократическом обществе проблема опубликования правовых актов приобретает особую значимость. Своевременное и полное информирование населения о нормотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти служит необходимой предпосылкой знания этих актов гражданами и другими субъектами права, способствуя более эффективному обеспечению защиты их прав.[4]

Глава II. Конституционно-правовая регламентация законодательного процесса в Российской Федерации

2.1Законодательная инициатива и ее субъекты

Стадия законодательного процесса, состоящая в предусмотренном  законом праве определенных органов  и лиц вносить в законодательный  орган власти законопроект либо входить  с предложениями о необходимости  принятия, изменения, отмены действующих  законов. Законодательная инициатива есть конституционная возможность  вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов, конституционных  и «обычных», а также проекты  законов о внесении изменений  и дополнений в действующее законодательство, а равно о признании определенных законов недействующими, утратившими  силу. На юридическом языке регистрация  права законодательной инициативы означает возникновение конституционно-правового  отношения между органом законодательной  власти и субъектом права законодательной  инициативы. Поэтому в отличие  от простого обращения в парламент  право законодательной инициативы автоматически порождает обязанность  парламента начать рассмотрение внесенного законопроекта по процедуре. Соответственно, на этой стадии происходит официальная  передача субъектом права законодательной  инициативы законопроекта в Государственную  Думу. Законопроекты, согласно Конституции  РФ (ч. 2 ст. 104), вносятся в Государственную  Думу.

Подготовленный к внесению в палату законопроект направляется субъектом права законодательной  инициативы Председателю Государственной  Думы. Регламент палаты предусматривает  обязательную регистрацию законопроекта  подразделениями ее аппарата. Законопроект считается внесенным в Государственную  Думу со дня его регистрации в  Управлении документационного обеспечения  аппарата палаты, где заводится электронная  регистрационная карта, в ней  фиксируются сведения о законопроекте  и сроках его поступления в  палату, об этапах его прохождения  в палате и т.д. Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в соответствующий комитет  по предметам его ведения для  определения его соответствия требованиям  ст. 104 Конституции РФ. В течение 14 дней комитет обязан рассмотреть  законопроект и направить его  в Совет Государственной Думы. В Совете Государственной Думы подлежат выяснению следующие обстоятельства:

- обладает ли субъект, вносящий законопроект, правом законодательной инициативы;

- отвечает ли форма реализации права законодательной инициативы нормам Регламента палаты;

-соблюдены ли все требования, которые законодательство предъявляет к законопроекту. В случае если форма представленного законопроекта не отвечает требованиям Регламента, он может быть возвращен его инициатору для выполнения последним всех необходимых юридических формальностей. Совет палаты назначает соответствующий комитет ответственным по законопроекту, а также принимает решение о включении этого законопроекта в примерную программу законопроектных работ палаты на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц.

Субъектами права законодательной  инициативы (т.е. правом вносить в  Государственную Думу законопроекты  либо выступать с законодательными предложениями) являются Президент  РФ, Правительство РФ, депутаты Государственной  Думы и члены Совета Федерации  Федерального Собрания, законодательные (представительные) органы государственной  власти субъектов Федерации, а также  Конституционный Суд, Верховный  Суд, Высший Арбитражный Суд по предметам  их ведения (ст. 104 Конституции РФ).

Законодательство предусматривает  формы реализации права законодательной  инициативы. Согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 104) право реализуется в форме законопроектов и поправок к ним; законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных, в том числе конституционных, законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу, а равно о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР; предложений о поправках и пересмотре федеральной Конституции.

2.2. Законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации

Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе осуществляется в трех чтениях, если палатой применительно  к конкретному законопроекту  не принимается другое решение. В  первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклад" инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета палаты. Рас­смотрение законопроекта, внесенного Президентом РФ, Правительством РФ, субъектом РФ, начинается с обоснования их представителями необходимости законопроекта и заканчивается их заключительным словом с анализом высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и заме­чаний. В ходе рассмотрения заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, полномочного представителя Президента РФ, представителей Правительства РФ, субъектов РФ и других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная  Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний, отклонить законопроект или принять закон. В случае принятия законопроекта Дума может установить сроки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

 Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Это решение оформляется постановлением Государственной Думы.

 Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации.

 Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, поступают в соответствующий комитет Государственной Думы. Такие поправки вправе вносить Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ могут вносить поправки к законопроекту по вопросам их ведения.

 Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. Комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным конституционным законам. Лица, внесшие поправ­ки, вправе уточнять их в ходе обсуждения в комитете. После рассмотрения на заседании комитета доработанный зако­нопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении. Вместе с законопроектом комитетом представляется таблица поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, и таблица одобренных комитетом поправок. Таблицы направляются также Президенту РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный законопроект, и Правительству РФ.

 В начале второго чтения законопроекта с докладом вы­ступает представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ, представители инициатора законопроекта, Правительства РФ. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке. Если такие возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого обоснова­ния. Докладчик отвечает на возражения, после чего проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.

 При рассмотрении возражений против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке, проводится голосование о принятии проекта за основу. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов. В случае принятия законопроекта за основу председательствующий ставит на голосование вопрос об утверждении рекомендации комитета по отклонению соответствующих поправок. При утверждении данной рекомендации на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении.

 Если же законопроект за основу не принят, то на голосование ставится вопрос о продолжении обсуждения или его отклонении. Если принято решение о дальнейшем обсуждении, Дума переходит к рассмотрению поправок, отклоненных ответственным комитетом. После принятия решения по отклоненным поправкам проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении. В результате голосования Государственная Дума принимает законопроект во втором чтении либо отклоняет его.

 Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения тек ста законопроекта при втором чтении. По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.

 При третьем чтении не допускаются внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Только в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, возможно возвращение к процедуре второго чтения законопроекта.

 Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Решение об этом оформляется постановлением Государственной Думы.

 Конституционные формулировки "большинство голосов от общего  числа депутатов Государственной  Думы" вызвали различные толкования. Поскольку "число фактически избранных депутатов" может быть меньше установленного состава палаты (как оно и было в Думе первого созыва), то и большинство от этих разных чисел тоже будет отличаться. В связи с обнаружившейся неопределенностью Государственная Дума обратилась с запросом о толковании соответствующих статей Конституции РФ в Конституционный Суд РФ.

 Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 1995 г. разъяснил, что цель установления в Конституции Российской Федерации числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе — обеспечение представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации. Отсюда следует, что принятие предложенной Государственной Думой интерпретации понятия "общее число депутатов" как числа только фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантное значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты как нарушающие ст. 94 Конституции Российской Федерации окажутся нелегитимными. Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Конституция РФ не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия "общее число депутатов" как конституционного их числа — 450 депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания Конституция РФ исходит из названного общего числа депутатов Государственной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не может сказаться на итогах голосования.

 Таким образом, предлагаемое в запросе Государственной Думы отождествление понятий "общее число депутатов" и "число фактически избранных депутатов" не отвечает требованиям Конституции РФ гарантировать народное представительство в Федеральном Собрании и может воспрепятствовать реализации конститу­ционных положений об организации палат Федерального Собра­ния и законодательном процессе.