Конституционно-правовая регламентация законодательного процесса в Российской Федерации

 Следовательно, при любой численности избранных депутатов и при любом количестве депутатов, участвующих в заседании (а их по разным причинам обычно бывает на 100— 150 чел. меньше), федеральный закон не может быть принят числом депутатов меньше, чем 226 чел. — это и есть конституционное большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

 В случаях если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 или ст. 108 Конституции РФ и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней данный феде­ральный закон направляется Государственной Думой Прези­денту РФ для подписания и обнародования. Следует отметить, что Совет Федерации несколько раз нарушил установленный для него 14-дневный срок, что породило протест Думы Конституционный Суд РФ в одном из своих решений указал, что в случаях, когда Совет Федерации пропустил четырнадцатидневный срок для рассмотрения закона, его несогласие с принятым Государственной Думой федеральным законом, т. е. заявленное по истечении этого срока, не считается отклонением закона в смысле ч. 4 ст. 105 Конституции РФ и не порождает предусмотренные ею юридические последствия. Конституционный Суд РФ в то же время отметил, что Президент РФ в силу возложенных на него конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти обязан принимать необходимые меры по обеспе­чению непрерывности законодательного процесса, в том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания предусмотрен­ного Конституцией РФ срока направления принятого федераль­ного закона главе государства.

2. 3. Законодательный процесс в Совете Федерации

Порядок рассмотрения и принятия законов Советом Федерации урегулирован ст. ст. 105, 108 Конституции Российской Федерации и частью второй Регламента Совета Федерации ( ст. 102- 146).

Так, в соответствии с  ч. 3 ст. 105 Конституции Российской Федерации  и ч. 1 ст. 102 Регламента Совета Федерации, принятые Государственной Думой  федеральные законы в течение  пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Порядок передачи рассмотренных и одобренных федеральных  конституционных законов ни в  Конституции ни в Регламенте Государственной Думы не предусмотрен. Лишь ст. 130 Регламента Совета Федерации, определяет то, что рассмотренный и одобренный Государственной Думой проект федерального конституционного закона передается на рассмотрение Совета Федерации. В какой срок так же не указывается.

В соответствии с ч. 2 ст. 102 Регламента Совета Федерации принятые Государственной Думой федеральные  законы направляются на имя Председателя Совета Федерации. На чье имя направляется проект одобренного и рассмотренного Государственной Думой федерального конституционного закона не указывается, но из смысла ст. 132 следует, что проекты направляются также на имя Председателя Совета Федерации. Вместе с принятым Государственной Думой федеральным законом и рассмотренным и одобренным проектом федерального конституционного закона в Совет Федерации направляются также стенограмма заседания Государственной Думы и материалы, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу. В тех случаях, когда обязательно заключение Правительства, а в документах и материалах сопровождающих принятые законы и законопроекты оно отсутствует, такое отсутствие может служить основанием для отклонения федеральных законов и проекта федерального конституционного закона.

Далее в соответствии со ст. 103 и ст. 131 Регламента Совета Федерации  поступивший из Государственной  Думы федеральный закон и проект федерального конституционного закона регистрируется в Совете Федерации  и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его  документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Официальные  документы, сопровождающие федеральный  закон и проект федерального конституционного закона, поступившие из Государственной  Думы дополнительно, регистрируются в  Совете Федерации и рассматриваются  на заседании палаты вместе с соответствующим  федеральным законом и проектом федерального конституционного закона. Официальные отзывы Правительства  Российской Федерации о рассматриваемых  Советом Федерации федеральных  законах и проектах федерального конституционного закона подлежат оглашению  или распространению на заседании  комитета, комиссии Совета Федерации.

В соответствии с. ч 2 ст. 103 и  с ч. 1,2 ст. 132 Регламента Председатель Совета Федерации или по его поручению  заместитель Председателя Совета Федерации  определяет Комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона или проекта федерального конституционного закона, или несколько  комитетов Совета Федерации, определив  при этом комитет, ответственный  за рассмотрение федерального закона.

В Регламенте Совета Федерации  определен момент с которого исчисляется установленный ч. 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон либо проект федерального конституционного закона. В соответствии со ст. 104 Регламента он исчисляется со дня следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации.

Материал для рассмотрения комитетом Совета Федерации, готовит  Аппарат комитета Совета Федерации  ответственного за рассмотрение федерального закона или проекта федерального конституционного закона совместно  с Правовым управлением Аппарата Совета Федерации, обобщая все поступившие замечания и предложения по этому федеральному закону и ли проекту федерального конституционного закона (ст. 105). Комитет (комитеты) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона или проекта федерального конституционного закона, в соответствии со ст. 107 Регламента рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение, а если ответственными за рассмотрение федерального закона являются несколько комитетов Совета Федерации, то они вправе провести совместное заседание. Рассмотрение проходит открыто, могут приглашаться на свои заседания инициатор законопроекта, ученые и специалисты в качестве экспертов, а также представители средств массовой информации. Так же ст. 107 предусматривает обязательность присутствия на заседании комитета (комитетов) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, работников Правового управления Аппарата Совета Федерации, которые по просьбе любого члена комитета (комитетов) должны предоставить в устной или письменной форме справку правового характера по рассматриваемому федеральному закону. " Заключение по рассматриваемому федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета Совета Федерации, а если подготовка заключения по федеральному закону или проекту федерального конституционного закона поручена нескольким комитетам Совета Федерации и единое заключение не выработано, то каждый комитет представляет свое заключение. В соответствии со ст. 108 комитет (комитеты) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, принятого Государственной Думой, должен указать в заключении, подлежит ли рассматриваемый федеральный закон в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Далее порядок рассмотрения законов дифференцируется по критерию обязательности рассмотрения закона Советом  Федерации, то есть в зависимости  от того подлежит или не подлежит закон  обязательному рассмотрению.

Здесь необходимо оговориться  сразу. Установленное Конституцией положение об обязательности рассмотрения Советом Федерации определенных федеральных законов означает, что  закон по любому из вопросов, поименованных  в ст. 106, то есть по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов  и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и  денонсации международных договоров  Российской Федерации; д) статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации) войны и мира, не может считаться одобренным, пока такое решение не принято Советом Федерации либо после отклонения Советом Федерации не принято решение Государственной Думой о его повторном принятии в порядке, предусмотренном ч. 5 ст. 104 Конституции.

Разделение федеральных  законов на подлежащие и не подлежащие обязательному рассмотрению Советом  Федерации вызывает необходимость  учета этого обстоятельства при  осуществлении законодательного процесса, выражающуюся в различии процедур, используемых субъектами законодательной  деятельности при принятии тех или  иных федеральных законов. При этом необходимо уделить внимание факту  отнесения закона к числу обязательных для рассмотрения Советом Федерации. Ни Конституция, ни законодательство не содержит дополнительных по отношению к содержанию ст. 106 Конституции критериев, которые позволили бы сделать категоричный вывод об отнесении принятого Государственной Думой федерального закона к числу таковых. Также не определен и субъект законодательной деятельности, который принимает решение о принадлежности принятого Государственной Думой закона к числу обязательных для рассмотрения Советом Федерации.

В настоящее время этот вопрос разрешен Советом Федерации  самостоятельно. Частью 1 ст. 108 его Регламента предусмотрено, что комитет, ответственный  за подготовку принятого Государственной  Думой федерального закона к рассмотрению Советом Федерации, должен указать  в заключении подлежит ли конкретный рассматриваемый закон в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному  рассмотрению в Совете Федерации. Такое  решение должно приниматься комитетом (комитетами) Совета Федерации, исходя из соответствия вопросов, составляющих предмет правового регулирования  данным законом, вопросам, перечисленным  в ст. 106 Конституции.

Норма Регламента Совета Федерации  возлагает на ответственный комитет, большую ответственность, так как  принятие такого решения должно изначально предполагать согласие с ним других субъектов законодательного процесса: Президента и Государственной Думы. В противном случае как Президент, так и Государственная Дума могут подвергнуть сомнению соответствие примененных Советом Федерации при принятии какого-либо конкретного федерального закона процедур установленным Конституцией, а это в свою очередь может послужить основанием признания закона не соответствующим Конституции по порядку принятия. Исходя из этого, следует урегулировать процедуру отнесения федеральных законов к числу обязательных для рассмотрения Советом Федерации, федеральным законом, в котором будет выражено единое мнение всех субъектов законодательной деятельности (Государственная Дума, Совет Федерации, Президент РФ) по общему для них предмету правового регулирования.

По мнению Е. В. Крестьянинова "одной из возможных причин не обоснованного отнесения законов  по вопросам, не упомянутым в ст. 106 Конституции, к числу обязательных для рассмотрения является отсутствие в Регламенте Совета Федерации требования о мотивации принимаемого комитетом (комитетами) палаты решения. Представляется целесообразным дополнить ч. 1 ст. 108 Регламента Совета Федерации фразой следующего содержания: "Основанием для отнесения федерального закона, принятого Государственной Думой, к обязательным для рассмотрения Советом Федерации является наличие в этом законе норм, которыми осуществляется регулирование по вопросам, поименованным в статье 106 Конституции Российской Федерации".[6]

В соответствии с ч. 2 ст. 108 в заключении комитета (либо комитетов) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному рас смотрению в Совете Федерации, дается оценка рассматриваемого федерального закона и формулируется одно из следующих решений Федерации (ст. ПО Регламента Совета Федерации). В случае если ответственный комитет в течение 14 дней со дня поступления закона, не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации в Совет Федерации не представил Председателю Совета Федерации заключения по федеральному закону, последний или по его поручению его заместитель принимает одно из следующих решений :включить в повестку дня заседания Совета Федерации вопрос о рассмотрении федерального закона, если не истек установленный ч. 4 ст. 105 Конституции четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации; направить федеральный закон Президенту для подписания и официального опубликования как считающийся одобренным Советом Федерации, поскольку не был рассмотрен в течение 14 дней.

В соответствии с ч. 5-6 ст. из Регламента решение об одобрении  или отклонении принятого Государственной  Думой федерального закона, внесенного на рассмотрение Совета Федерации и  не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято  до истечения четырнадцатидневного срока, исчисляемого в соответствии со статьей 104 Регламента, то есть со дня следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации. Если же такой федеральный закон, не был рассмотрен в течение четырнадцатидневного срока, он направляется Президенту для подписания и официального опубликования. То же положение продублировано и в ч. 3 ст. 117, в которой указывается, что принятый Государственной Думой федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции и не рассмотренный палатой в установленный ч. 4 ст. 105 Конституции и статьей 104 Регламента" четырнадцатидневный срок, на пятнадцатый день со дня поступления федерального закона из Государственной Думы направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования, о чем направляется уведомление в Государственную Думу.

Теперь о порядке рассмотрения федеральных законов подлежащих обязательному рассмотрению. Во-первых, как уже указывалось выше, в  соответствии со ст. 106 Конституции  такими законами являются федеральные  законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира. В соответствии со ст. 108 по федеральным законам, которые в соответствии со ст. 106 Конституции подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации, ответственный комитет, может принять одно из следующих решений: рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой или отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить. Заключение с рекомендацией ответственного комитета, представляется Председателю Совета Федерации. В необходимых случаях ответственный комитет должен представить проект изменений и дополнений к тексту федерального закона.

В Регламенте Совета Федерации (ч.2 ст. 112) отдельно предусмотрен момент начала рассмотрения федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Феде рации. Таким моментом является включение в повестку дня  заседания палаты соответствующего вопроса или издание Председателем  Совета Федерации (либо по его поручению  его заместителем) соответствующего распоряжения.

Далее в соответствии со ст. 113 по результатам обсуждения принятого  Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает  одно из следующих решений: одобрить принятый Государственной Думой  федеральный закон или отклонить.

По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой  федерального закона, подлежащего в  соответствии со ст. 106 Конституции  обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ста  вит на голосование вопрос об одобрении  федерального закона. В случае недостаточной  подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона

Совет Федерации вправе принять  решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание, которое  принимается большинством голосов  от числа членов Совета Федерации, принявших  участие в голосовании, но не менее  чем 46 голосами. Если указанное решение  не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. Которое принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, и оформляется постановлением. В случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению, его рассмотрение должно быть за вершено на очередном заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении данного федерального закона.