Лоббизм, его возникновение и развитие

Переходя  к лоббизму на законодательном уровне в Великобритании, стоит отметить, что в палате общин и в палате лордов ведется подробный реестр финансовых интересов членов парламента, который содержит подробные сведения обо всех договорах, заключенных  с консультантами, представители  юридических фирм и лоббистских  организаций. Ответственным за ведение  этого реестра является парламентский  уполномоченный по стандартизации сэр  Гордон Доуни. Помимо этого в его обязанности входит консультирование членов парламента по вопросам этики поведения, разъяснение положений Этического кодекса членов парламента, а также всевозможные расследования в неподобающем поведении.

Члены палаты общин и палаты лордов, имеющие  финансовую заинтересованность в предстоящих  дебатах по вопросу, должны заявить  об этом в своем выступлении. Если рассматриваемый вопрос носит явный, непосредственный и личный характер, член парламента не имеет права голосовать по данному вопросу. Принимая участие  в различных сторонах деятельности палаты, и, поддерживая деловые контакты с другими членами парламента, а также министрами, должностными лицами, члены парламента обязаны  заявить о своей возможной  заинтересованности.

Подводя итог к требованиям, предъявляемым  членам Парламента Великобритании можно  выделить:

1. Членам Парламента разрешается быть занятыми в несвязанных с их парламентскими должностными обязанностями работах. Комитет по стандартам публичной сферы даже поощряет такую занятость, так как это позволяет ЧП оставаться осведомленными о реальных проблемах общества;
2. Принцип «no paid advocacy rule». Член Парламента не должен получать материальное вознаграждение от заинтересованных лиц за свою работу в парламенте — голосование, парламентский запрос, снятие предложения с обсуждения, внесение законопроекта, внесение или снятие с обсуждения поправок к законодательному предложению, а также за попытки убедить своих коллег или министров совершить любое из вышеперечисленных действий;
3. Член Парламента не может выносить на обсуждение проблемы, затрагивающие декларированный им интерес, однако может участвовать в их обсуждении, объявив при этом свою заинтересованность в этом вопросе;
4. Член Парламента может давать платные консультации;
5. При возникновении конфликта между своими личными интересами и общественными интересами Член Парламента должен ориентироваться на общественный интерес;
6. Член Парламента должен сообщать о своих интересах:

1. внося их в ежегодно публикуемый Register of Interests (впервые создан в 1974 г.);
2. открыто заявляя о своём интересе при выступлениях на тему, непосредственно затрагивающую этот интерес;

7. Член Парламента должен раскрывать информацию о полученных денежных вознаграждениях за услуги, связанные с парламентской работой, а также предоставлять контракты об оказании этих услуг в Register of Interests.

Помимо  требований, предъявляемых к «лоббируемым»  Членам Парламента выделяются ряд общих требований к «лоббируемым» иным государственным служащим. Среди них можно выделить следующие:

1. Государственные Служащие должны документировать свои контакты со сторонними организациями и лицами;
2. Государственные Служащие не должны разглашать конфиденциальную информацию;
3. Государственные Служащие не должны принимать подарки, денежные переводы и т. п.;
4. При возникновении конфликта между своими личными интересами и общественными интересами Государственный Служащий должен ориентироваться на общественный интерес.

Кроме списка интересов Членов Парламента, ведутся  также: Список Интересов Журналистов, в котором журналист, имеющий  доступ в Парламент обязан указать  все финансовые поступления, превышающие 575 фунтов стерлингов в год, за деятельность, связанную с его нахождением  в парламенте; Реестр межпартийных групп (Register of All-Party Groups).

Другой  особенностью британского законодательства является регулирование лоббистской  деятельности в избирательных компаниях. В законодательстве Великобритании предусмотрена ежегодная финансовая поддержка из государственных фондов партий. Она оказывается только тем  партиям, от которых, по крайней мере, два кандидата были избраны на предыдущих всеобщих выборах или  избран один кандидат, если за него проголосовали  минимум 150 тысяч избирателей. Каждое полученное место в парламенте оценивается  в 3743 фунта стерлингов плюс 7,48 фунта  стерлингов на каждые 200 поданных голосов.

Общественный  лоббизм и контроль в Великобритании. Работа обеих палат, за редким исключением, проходит открыто. Заинтересованные лица имеют доступ в здание и могут  наблюдать за повседневной деятельностью  парламента с галерей, имеющихся  в помещениях обеих палат. Хансард (Hansard) — официальный отчет о дебатах в парламенте — выходит ежедневно, в нем содержатся протоколы заседаний и речи членов парламента. В каждый такой отчет включены также ответы на парламентские запросы. Хансард (Hansard), еженедельный информационный бюллетень, а также отчеты специальных парламентских комитетов и судебные решения палаты лордов можно найти на подробном сайте парламента Великобритании, расположенном по адресу: www.parliament.uk

Кроме этого, палата общин издает еженедельный информационный бюллетень, в котором излагаются подробности парламентской деятельности. Свободные доступ заинтересованных лиц предусмотрен и в Государственный архив палаты лордов, в котором можно получить архивные документы палаты лордов, начиная с 1497 года и палаты общин — начиная с 1547 года.

Тем не менее, полностью исключить случаи коррупции  и злоупотребления служебным  положением не удается, свидетельством чему скандальный «лоббигейт» от 1998 года и «шотландский лоббигейт» от 1999 года. В последние два года правление консервативной партии Великобритании стали известны случаи лоббирования политиками интересов некоторых фирм. Скандал вызвали, прежде всего, сообщения о том, что бывший депутат Нил Гамилтон в обмен на солидную плату заботился о процветании знаменитой сети магазинов «Харродс».

После этих случаев ужесточились требования к  государственным служащим, работающим в исполнительных органах власти. В июле 1998 года Секретарь кабинета Sir Richard Wilson выпустил «Руководство для государственных служащих: контакты с лоббистами», где были детально прописаны правила поведение госчиновников при общении с лоббистами.

Стоит констатировать, что на данный момент тема лоббизма и методов его регулирования  находится на периферии общественной «повестки дня». В докладах, описанного выше Комитета по стандартам публичной  сферы лоббизм не упоминался с 1999 года, когда были ужесточены требования к государственным служащим после  «лоббигейтского» скандала.

 

Германия

 

Конституционные основы лоббистской деятельности в  Германии закреплены в статье 17 Конституции, которая гласит «Каждый имеет  право самостоятельно или в сообществе с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в  соответствующие органы и в парламент». В Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, однако имеется целый ряд документов, регулирующих лоббистскую деятельность. К таким документам в первую очередь следует отнести: «Единое положение о федеральных министерствах», «Регламент деятельности Бундестага», «Кодекс поведения члена Бундестага», «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге». Рассмотрим подробнее каждый из них:

• «Единое положение о федеральных министерствах». Согласно данному положению участие экспертов из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций разрешено в работе по разработке законопроектов в федеральных министерствах. Таким образом, в ФРГ также предусмотрен лоббизм на уровне исполнительной власти.
• «Регламент деятельности Бундестага». Согласно регламенту участие экспертов из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций разрешено в деятельности германского парламента.
• «Кодекс поведения члена Бундестага» был принят в 1972 году. Он предоставляется право депутатам заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны «объявить о своей заинтересованности». Кодекс также обязывает каждого депутата обнародовать в установленном порядке информацию о том, с какими лоббистскими организациями данный депутат в настоящее время взаимодействует. Но, по общему мнению, эти сведения практически не доходят до широкой общественности.
• «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге» было принято в 1972 году. Данное положение преследует ту же цель, что и американский закон — легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Положение предусматривает открытую публикацию лоббистского списка, где указываются все союзы, ассоциации и объединения, получившие официальный доступ к ведомствам федерального правительства и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге — только на юридических. В соответствии с его условиями, не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации, нет оснований доверять таким данным.

При регистрации  германский лоббист должен представить  следующие сведения: название и адрес  союза (в немецком языке термин «союз» эквивалентен термину «группа интересов»); состав правления; область интересов  союза; количество членов союза; имя  представителя союза и адрес  представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве. На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов  союза германский депутат может  судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста.

В соответствии с данным положением в палатах  германского парламента представлены несколько сотен лоббистских  структур федерального уровня. Благодаря  регистрации лоббистские структуры  получают официальную возможность  принять участие в работе профильных комитетов, открыто формулировать  свои мнения на открытых слушаниях  и т. п.

К недостаткам  германской практики регулирования  лоббизма, по общему мнению, является произвол германских чиновников при отборе групп  интересов, участвующих в разработке законопроектов в министерствах, и  отсутствие гласности на стадии обсуждения законопроектов в государственных  органах.

 

 

Франция

 

Во Франции  лоббистская деятельность долгое время  была вне закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать только общенациональные интересы. Только с начала 1980-х годов к легитимному  лоббированию интересов среди законодателей  появляется интерес. Однако, как верно  замечает Татьяна Лебедева в книге  «Искусство обольщения. Паблик рилейшнс по-французски», не стоит думать, что практика лоббизма во Франции сошла на нет, где «политика влиятельных друзей» всегда являлась существенным фактором в решении дел.

В январе 1991 года во Франции создается ассоциация советов по лоббизму, призванная ввести в определенную систему отношения  государства и представителей заинтересованных групп.

На основании  Конституцией 1958 года во Франции также  действует Социально-экономический  совет. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом, он исполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Подобные органы, кстати, действуют также в Австрии и Голландии.

Недостатками  французского подхода являются запрет лоббирования в органах законодательной  власти и возникновение проблем, связанных с формированием Социально-экономического совета, обеспечения в нем равномерного представительства различных профессиональных групп. Однако существующие ограничения  не мешают специально созданным организациям выступать посредниками для продвижения  различных интересов в органах  государственной власти. При этом это одинаково верно для заказов как для внутреннего, так и для внешнего рынка. Показателен в данной связи документ, который приводит в своей книге руководитель ведущей консалтинговой фирмы в сфере паблик рилейшенс Жан-Пьер Бодуан. В этом документе описываются конкретные виды услуг, которые оказывают консалтинговые фирмы в области взаимодействия с органами государственной власти. Среди них можно выделить — продвижение идей заинтересованной стороны в органах власти, теоретическая разработка и практическое применение коммуникационных стратегий по отношению к органам законодательной и исполнительной власти для принятия или изменения решения, внесение нужных изменений в законодательство и т. п. Приводятся также классический набор услуг для продвижения интересов внешнего заказчика при проведении взаимоотношений с органами государственной власти Франции: консультирование и содействие иностранным государствам, иностранным компаниям, государственным или негосударственным организациям и пр.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Группы интересов в  России

 

На Западе сложились вполне определившиеся формы представительства интересов. Разумеется, что копировать их полностью применительно к России невозможно, да и не нужно. Но, тем не менее, целесообразно использовать опыт, уже накопленный странами Западной Европы и США. В то же время в России складывалась и продолжает складываться система представительства интересов.

 

"Секторизация" российского стиля политики

 

Для российского стиля политики характерна "секторизация", которая означает, что политика формируется ведомствами автономно.

Следует отметить, что российская "секторизация" принципиально отличается от практики, проводимой ведомствами в западных демократических странах. У нас "секторизация" заканчивается, по сути, выработкой каждым министерством (ведомством) своей программы. В западно-европейских странах за этим следуют длительные переговоры с близкими ведомствами, затем "своими" группами интересов, политическими субъектами - партиями, парламентом и т.д. Отсюда и характерная для западных стран черта, как "клиентилизм", т.е. когда правительство ведет переговоры с устоявшимися, "своими" группами интересов. Ведет их на основе как писаных законов, регулирующих характер взаимоотношений различных субъектов по выработке, принятию и реализации решений, так и на основе исторически сложившихся традиций, общепринятых в обществе правил игры, как, скажем, это имеет место в Англии, где действует так называемая "прецедентная система".

 

Закрытость переговоров  между правительством и группами интересов

 

Нельзя сказать, что группы интересов  у нас не участвуют в процессе принятия решений. Часто приходится слышать заявления со стороны  представителей официальной власти, депутатского корпуса и т.д. о  действиях

директорского, аграрного лобби, традиционными  являются ссылки на военно-промышленный комплекс. Но эти процессы согласования интересов между ними окутаны  покровом секретности. Об их действиях можно судить по отдельным решениям правительства, отдельных министерств, которые, выдав, скажем, лицензию на продажу (покупку) товаров или продуктов тому или иному лицу, фирме и т.п., не доводят до сведения общественности не только основания выбора конкретного лица или организации, но практически ничего - о правах сторон, о выгоде принятого правительством (министерством) решения и т.п.

Секретность переговоров между  правительством и группами интересов  позволяет говорить еще и об отсутствии постоянных "правил игры", поскольку  они часто меняются властью. Стремясь убедить население в отказе от прежнего стиля политики и переходе к практике консенсусных отношений при принятии политических решений, руководящая политическая элита пошла на подписание Договора об общественном согласии (1994 г.) между властью, политическими, общественными организациями, союзами. Однако договор о согласии стал не средством разрешения острых политических конфликтов, а ширмой, созданной для передышки и перегруппировки сил перед новой схваткой. Судьба этого нежизнеспособного документа изначально была предопределена деятельностью Согласительной комиссии, которая полностью направлялась администрацией президента и в которой возможность рядовых участников как-то влиять на положение дел была сведена к нулю. Практически это влияние ограничивалось рамками заседаний Общественной палаты при президенте РФ и Согласительной комиссии, находящейся под полным контролем администрации президента.