Наиболее полный список источников
Конституционного права на федеральном
и региональном уровне, а также на уровне
местного самоуправления - выглядит
следующим образом: Декларации; Акты Конституционного
Собрания Российской Федерации; Законы
Российской Федерации о поправках
к Конституции Российской Федерации; Федеральные
конституционные законы Российской Федерации;
Федеральные законы Российской Федерации;
Нормативные акты палат Федерального
собрания Российской Федерации; Указы
и распоряжения Президента Российской
Федерации; Нормативные акты Правительства
Российской Федерации, федеральных министерств
и ведомств; Конституции республик; Уставы
Краев, областей, городов федерального
значения, автономной области, автономных
округов; Законы и иные нормативные правовые
акты субъектов Российской Федерации;
Нормативные акты местного самоуправления
или его органов; Устав муниципальных
образований; Федеративный договор; решения
Конституционного суда Российской Федерации;
решения конституционных (уставных) судов
субъектов Российской Федерации. Спорным
является вопрос об отнесении к источникам
конституционного права – норм международного
права. Затрагивая вопрос об источниках
конституционного права, профессор С.А.
Авакьян подчеркивает - « Все эти
акты являются актами конституционного
значения лишь в том смысле, что развивают
положения Конституции РФ. Главным актом
в пирамиде конституционно- правовых актов
является – Конституция Российской Федерации»29.
С представленным списком источников
конституционного права согласны далеко
не все правоведы конституционалисты.
Например, существует спор о принадлежности
к источникам конституционного права
– федеральных законов. По мнению Б.А.Страшуна
– «конституционные нормы содержаться
в Конституции Российской Федерации, в
федеральных конституционных законах,
договорах между Российской Федерации
и ее субъектами о разграничении или взаимном
делегировании предметов ведения и полномочий,
а также в решениях Конституционного суда
Российской Федерации, в которых содержится
общеобязательное толкование норм Конституции
Российской Федерации»30. Н.В. Витрук среди источников
Конституционного права выделяет -
«Конституцию Российской Федерации, иные
учредительные нормативные акты (внутригосударственные
договоры, конституции, уставы субъектов
Федерации), федеральные конституционные
законы, конституционные обычаи, а также
решения и содержащиеся в них правовые
позиции органов судебного конституционного
контроля»31.
Анализируя содержание федеральных
законов, можно сделать вывод, что в ряде
из них содержаться нормы конституционного
права, которые регулируют общественные
отношения, входящие в предмет отрасли
конституционного права. При этом предмет
правового регулирования федеральных
законов как источников конституционного
права может составлять две группы отношений:
1) общественные, относящиеся только к
сфере конституционного права 2) общественные
отношения, составляющие сферу регулирования,
как конституционного права, так и других
отраслей права. На принятие ряда федеральных
законов, относящихся к источникам конституционного
права, указывается в Конституции Российской
Федерации (к примеру, ч.1 ст.6, ч.4 ст.81, ч.2
ст. 59 и другие). В тоже время федеральные
законы как источники конституционного
права России могут быть приняты, если
необходима конкретизация положений Конституции
Российской Федерации, которые в большинстве
своем являются фундаментальными нормами
и принципами, выраженными в довольно
обобщенной форме. В первую очередь, посредством
конкретизации в федеральном законодательстве
реализуются нормы о правах человека и
гражданина. Однако из этого не следует,
что положения Конституции Российской
Федерации нельзя применять непосредственно
и необходимо ожидать принятия федерального
закона, конкретизирующего его. Такой
вывод следует из принципа прямого действия
Конституции Российской Федерации, который
закреплен в части 1 статьи 15. При этом
следует иметь в виду, что в ряде случаев
на практике бывает затруднительно разграничить
отношения в сфере конституционного права,
регулируемые на уровне федерального
закона как источника конституционного
права и подзаконных актов. Проблема осложняется
тем, что отсутствует законодательное
закрепление критериев разграничения
таких отношений. Как правило, в правовой
литературе указывается критерий наибольшей
значимости32. Можно полагать, что к критериям,
которые наиболее полно характеризуют
общественные отношения, регулируемые
на уровне федерального закона, относится
также типичность и устойчивость, на что
указывают некоторые авторы33.
Можно говорить со значительной долей
условности, о таком источнике конституционного
права правовой обычай. Дело в том, что
обычаи, прежде чем стать нормой, должны
закрепиться в правилах поведения в течение
достаточно продолжительного времени
и быть санкционированными государством
(хотя бы в форме молчаливого одобрения),
период же подлинно конституционного
развития в России пока невелик. В то же
время осторожно можно говорить о появлении
в российской доктрине и практике отдельных
конституционных обычаев (прежде всего
в сфере функционирования публичной власти),
например: внесение Президентом РФ кандидатуры
Председателя Правительства РФ в Государственную
Думу только после предварительных консультаций
с лидерами парламентских фракций и депутатских
групп, распределение руководящих постов
в Государственной Думе и парламентских
комитетах между фракциями пропорционально
полученным мандатам, закрепление групп
законопроектов в зависимости от предмета
регулирования за определенными парламентскими
комитетами и комиссиями, осуществление
части конституционных полномочий главы
государства (помилование, награждение
государственными наградами, формирование
судейского корпуса и др.) только по согласованию
с регионами и т. п.
В качестве источника конституционного
права можно рассматривать договор. При
этом если международные договоры существовали в отечественной правовой
системе давно, то договоры внутрифедеративные (внутригосударственные) – явление
для российской действительности относительно
новое. Договоры между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти ее субъектов
предусмотрены федеральной Конституцией
(ч. 3 ст. 11, ч. 2, 3 ст. 78).
В России не принята концепция «самоисполняющегося
договора»: и международные договоры,
и договоры, заключенные между федеральными
и региональными органами государственной
власти не вступают в силу автоматически
после подписания. В соответствии с Федеральными
законами от 15.07.95 № 101-ФЗ «О международных
договорах Российской Федерации» и от
06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации»
они подлежат ратификации (утверждению)
путем принятия федерального закона, что
приближает данные договоры, по сути, к
нормативным правовым актам34.
2.2. Проблема понятия и
содержания конституционно –
правовой ответственности.
Преследуя цель предотвратить
нарушение или восстановить нарушенные
права, любая отрасль права может использовать
свой механизм обеспечения реализации
своих норм, посредством установления
мер ответственности и санкций. Как один
из ключевых социальных регуляторов
институт ответственности - как известно,
направляет участников общественных отношений
в сторону добросовестного, легитимного,
общественно полезного поведения, устанавливая
для этого обязанности и предусматривая
за их невыполнение применения санкций.
В отличие от других
отраслей права, конституционное
право в силу своей специфики
обладает определенными особенностями
в вопросах ответственности. Говоря
о специфичности конституционного
права в этой сфере, следует
указать то, что конституционную
ответственность, как вид юридической
ответственности на ряду, с ответственностью
гражданской, уголовной и др., стали
выделят относительно недавно. Первые
научные публикации о государственно
– правовой ответственности, как
показывает анализ соответствующего
материала - можно отнести к
периоду 70- 80х гг., прошлого столетия.
В советское время конституционно
– правовая ответственность как
самостоятельный вид юридической
ответственности, за редким исключением
не выделялась. Советская правовая
действительность мало располагала
к научному осмыслению подобной
ответственности. Советские конституции,
как и все конституционное
законодательство в целом, были
насквозь декларативны, высшим законом
в коммунистическом режиме фактически
выступала не конституция, а программа
Коммунистической партии. Ввиду
этого конституционные отношения
носили мнимый, ирреальный характер35. Такое мнение также поддерживает
профессор Авакьян С. А в своей работе
указывая, что «« причина по которой ранее
не признавалась конституционная ответственность
и санкции – это очень ограничительное
развитие самих конституционно – правовых
отношений. «Ранее бытовало мнение, что
реализация норм конституционного права
осуществляется организационными средствами.
Но в самой этой отрасли нет санкций; выполнение
ее предписаний обеспечивается, если такое
требуется, санкциями других отраслей
права – уголовного, административного
частично гражданского». В условиях строгой
партийно – государственной дисциплины
трудно было представит поведение, не
соответствующее конституционным нормам»»36.
В 1993 году, с принятием
Конституции Российской Федерации
и становлением современной российской
государственности такое понятие
как «конституционно – правовая
ответственность» стало предметом
множества дискуссий в научной
среде. Необходимость в обеспечении
правомерного поведения участников
во множестве возникших конституционно
– правовых отношениях, сделал
рассматриваемое явление актуальным.
В самом общем виде юридическую
ответственность можно определить как
то, что это – меры и средства государственного
принуждения, применяемые к субъектам
права за невыполнение требований правовых
норм. Конституционно – правовая ответственность
должна, прежде всего, обладать признаками
правовой юридической ответственности,
именно поэтому представляется необходимым
рассмотреть конституционно – правовую
ответственность, опираясь на общую
теорию ответственности.
В Конституции России нигде
прямо не признается конституционно –
правовая ответственность в качестве
отдельного института. Необходимость
в мерах воздействия на субъектов конституционно
– правовых отношений в целях защиты Конституции
России - вытекает непосредственно
из закрепленных в ней основ конституционного
строя государства в качестве правового,
демократического, обязанного обеспечивать
признание, соблюдение и защиту ценностей
закрепленных в Конституции. Конституционное
право России характеризуется наличием
собственного потенциала обеспечения
действительности своих норм, т.е. отраслевого
института юридической ответственности.
Благодаря существованию конституционно
– правовой ответственности конституционное
право приобретает достаточно убедительное
свидетельство своей полноты и внутренней
завершенности. Других видов юридической
ответственности недостаточно для регулирования
общественных отношений, составляющих
предмет конституционного права37. Конституция должна полагаться
в своем действии не только на арсенал
всех отраслей права, но и на собственные
средства обеспечения реализации своих
норм, а если надо, то и на меры ответственности38. В некоторых случаях применение
конституционно – правовой ответственности
исключает необходимость использования
какой – либо иной ответственности39. Исходя из этого возникает
ключевой вопрос, который является дискуссионным
– как дать определение рассматриваемому
явлению и что же есть конституционно
– правовая ответственность? Исследуя
данный вопрос - профессор Авакьян
С. А. рассматривает такие понятие,
как - «позитивная» и «негативная (ретроспективная)»
ответственность. Позитивная ответственность
- ответственность перед своей совестью
либо перед кем- то, кто может оценить поведение
данного субъекта права. То есть спрашивают
за поведение, в целом соответствующее
закону, за его исполнение, поэтому и ответственность
называется позитивной. Если поведение
оценивается как нарушающее определенные
нормы, т.е. как негативное, наступает черед
применения санкций за такое поведение.
Это и будет негативная ответственность,
ее еще называют ретроспективной (обращенной
назад), то есть наступающей за ранее совершенные
действия40. Юридическая ответственность
ставит перед собой цель обеспечение порядка,
которое является ключевым условием стабильности
и защищенность социальной системы.
«Для достижения этой цели в механизм
ответственности включается определенная
схема поведения социальных субъектов:
социально одобряемое и добросовестное
поведение членов сообщества и порицающая
реакция этого сообщества в отношении
тех, кто допускает социально неодобряемое
поведение, в виде негативных последствий.
Приобретая юридическую форму, социальная
ответственность предстает перед нами
как сложное правовое отношение, предполагающее
правомерное (должное) поведение субъектов
этих отношений (позитивная ответственность)
либо наступление для них негативных последствий
как результат неправомерного поведения
(негативная ответственность)». 41
В своей работе профессор Авакьян
С.А. указывает на то, что не все ученые
признают выделение позитивной ответственности
наряду с негативной. Несмотря на это,
его мнение останавливается на том, что
в конституционном праве есть все основания
для ее выделения. «Вероятно, еще можно
отказаться от понятия ответственности,
при котором его критерием является восприятие
индивидом, иным субъектом права меры
своего за решение задачи. Но нельзя уйти
от того, что в государстве, во властных
отношениях существует ответственность
кого – то перед кем – то, и она делает
право одному спросить с другого за исполнение
его функций. Типичным примером такой
позитивной ответственности является
представление Правительством РФ отчета
об исполнении федерального бюджета Государственной
Думе, а также ежегодного отчета о результатах
своей деятельности, в том числе по вопросам,
поставленным Государственной Думой (п.
«а» ч.1 ст.114 Конституции). Позитивная ответственность
может быть конструктивным элементом
взаимоотношений в системе органов государственной
власти и местного самоуправления.»42 В особом внимании нуждается
и морально – этический аспект должного
поведения, который как правило, вообще
не берется в расчет при анализе позитивной
ответственности, но зачастую выступает
определяющим в механизме ретроспективной
(негативной) ответственности, например,
судей и прокурорских работников43. Большинство ученых,
которые не видят смысла выделения позитивной
формы реализации ответственности, руководствуются
исторически сложившимися устоями, которые
рассматривают понятие ответственности,
только в ее изначальном понимании – то
есть - в ретроспективной форме,
отождествляя позитивную ответственность
с должным, надлежащим выполнением юридических
обязанностей. Однако, в области ретроспективной
конституционно – правовой ответственности,
также множество проблем, так как, она
так же не получила должного теоретического
обоснования. Именно ретроспективная
ответственность обладает охранительно
– восстановительным и карательным
потенциалом, связанна с государственным
принуждением и поэтому более всего нуждается
в четком и подробном законодательном
регулировании. На данном этапе развития
юридической науки дискуссионным является
вопрос, что есть должное поведение, если
негативная (ретроспективная) ответственность
возникает как следствие недолжного поведения?
Поведение участников конституционно
– правовых отношений не предопределяется
лишь правовыми нормами, оно часто обусловлено
политическими соображениями, оценками,
и критериями. Безуспешно работающее правительство,
не нарушая ни одной правовой нормы, будет
отправлено в отставку. И успешно работающее
правительство тоже кого – то не устроит,
и его отправят в отставку. Правовая ответственность
вытекает из правонарушения. Но вот
если оно - вопрос44.