3.3. Проблемы реализации принципа
разделения властей
Согласно статье 10 Конституции
Российской Федерации – «Государственная
власть в Российской Федерации осуществляется
на основе ее разделения на законодательную,
исполнительную и судебную. Органы законодательной,
исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Чаще всего, принцип разделения
властей рассматривают как непременный
атрибут правового демократического государства.
Обеспечение верховенства права и подлинного
народовластия невозможен без разделения
властей, направленного на преодоление
монополии той или иной ветви власти, в
условиях которой правовые основы государственности
неизбежно подвергаются существенным
деформациям. Именно в предотвращении
концентрации и монополизации публичной
власти у одного лица, социальной группы
или государственного органа заключается
существо и конечна цель принципа разделения
властей79.
Разделение властей это условие
обеспечения демократии в государстве.
Однако, есть мнение о том, что разделение
властей, хоть и является обеспечивающим
демократию условие, но к неотъемлемым
свойствам конституционной демократии
не относится, является не обязательным
его условием: «Разделение властей не
относится к неотъемлемым свойствам демократии.
Многие общества его не поддерживают,
оставаясь, однако, верны демократии к
ее конституционном значении. Доказывание
этого, излишни, тем более, когда вера в
нерасторжимость разделения властей в
конституционной демократии столь крепка,
что не готова уступить логике и фактам»80.
В своем содержании, данный
конституционный принцип, может проявляться
в 2 аспектах. Эти аспекты хорошо отражаются
в следующих определениях: 1. Принцип
разделения властей предполагает распределение
основных государственных управленческих
функций (законодательных, исполнительных
и судебных) между органами государственной
власти таким образом, что бы государственная
власть была рассредоточена между несколькими
ветвями во избежание узурпации ее в одном
органе81; 2 - Принцип разделения властей
в федеративном государстве затрагивает
три аспекта: первый – распределение власти
между законодательными, исполнительными
и судебными органами; второй – разграничение
предметов ведения и властных полномочий
между федеральными органами и органами
субъектов федерации; третий – разграничение
компетенции между органами государственной
власти и органами местного самоуправления82. Действующая Конституция
Российской Федерации отражает только,
первый аспект, то есть – разделение единой
государственной власти на три ветви –законодательную,
исполнительную и судебную. Второй же
аспект, представленный во втором определении
– отражают Конституции некоторых республик
входящих в состав Российской Федерации.
Так, в статье 5 Конституции Республики
Удмуртия 1994 г. сказано, что государственная
власть в Республике осуществляется на
основе разделения на законодательную,
исполнительную и судебную, а также разграничения
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской
Федерации и Удмуртии83. Так же важно указать, что
«принцип разделения властей закреплен
не только в Конституции Российской Федерации,
но и конкретизирован в нормах, определяющих
статус и полномочия Президента Российской
Федерации и Федерального Собрания Российской
Федерации, Правительства Российской
Федерации и судебной власти. Характер
полномочий указанных органов позволяет
говорить о том, что в Конституции Российской
Федерации не только продекларирован
сам принцип разделения властей, но и закреплена
обеспечивающая его действие система
сдержек и противовесов, т.е. система правовых
средств, которые позволяют одной ветви
власти влиять на деятельность другой,
контролируя ее осуществление в правовом
русле»84.
С учетом выше сказанного представляется
интересным вопрос, о том как же положения
статьи 10 Конституции Российской Федерации
реализуются на практике в деятельности
органов государственной власти? В
контексте данного вопроса ряд ученых
правоведов, склоны полагать, что разделение
властей в России только начинает складываться,
и никак нельзя на данном этапе развития
государства, утверждать, что реализация
рассматриваемого принципа, уже отлаженный
механизм. Так, например, в своей статье
А. Н. Перенджиев и О.О Мантулина указывают:
«В делении властей по горизонтали в современной
России преобладает/доминирует исполнительная
власть во главе с Правительством Российской
Федерации. Сегодня в России законы принимаются
Федеральным Собранием РФ, в состав которого
входит Совет Федерации, состоящий из
представителей исполнительной власти
субъектов РФ и находящихся под их влиянием
представителей законодательно-представительных
органов субъектов РФ. В настоящее время,
основная часть законопроектов готовится
в стенах министерств, ведомств, агентств
и служб.
По сути, исполнительная власть формирует
законы, которые должна исполнять. А ведь
законы должны обладать высшей юридической
силой, готовиться и приниматься только
законодательным (представительным) органом.
На практике это, порою приводит к различным
политико-административным казусам. Так,
например, после внесения Правительством
в Государственную Думу законопроекта
о рыболовстве в марте 2011 года по всей
стране прошли массовые выступления рыбаков
против отмены бесплатной рыбалки. В то время,
премьер-министр В.В. Путин поручил главе
Росрыболовства А.А. Крайнему вместе с
депутатами ГосДумы и общественностью
в самые короткие сроки доработать закон
о рыболовстве. Но проблема, на наш взгляд
состоит, в том, что не Росрыболовство
должно определять «правила игры» в обсуждаемой
сфере общественной деятельности, и даже
не Правительство России, а законодательная
власть в лице депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания РФ!»85.
О проблемах в сфере исполнительной
власти, а так же о месте президента в системе
разделения властей указывает и А.В. Авдеев.
Система органов исполнительной власти
в Российской Федерации представляет
собой структурированную совокупность
федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти
субъектов Федерации, основанную на принципах
субординации, подчиненности и ответственности.
Следует отметить, что своего рода связующим
звеном между исполнительными органами
государственной власти различного уровня
выступает институт полномочного представителя
Президента РФ в федеральном округе. Есть
склонны считать, что Президент де-факто
возглавляет систему исполнительной власти.
Данный вывод вытекает из предусмотренных
Конституцией прерогатив Президента и
вытекающих из них возможностей. Так, например,
формирование федерального Правительства
(назначение Председателя и федеральных
министров), а также его отставка фактически
осуществляется Президентом самостоятельно.
Президент может председательствовать
на заседаниях Правительства, вправе отменять
решения последнего. Непосредственно
руководство деятельностью ключевых федеральных
ведомств осуществляется самим Президентом
(МИД, МВД, МЧС, Минобороны, ФСБ, Служба
внешней разведки и др.).
Имеет определенное воздействие
Президент РФ и на исполнительную власть
субъектов Федерации. Так, он предлагает
кандидатуру на должность высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации. Как
гарант Конституции Президент вправе
приостановить действие актов органов
исполнительной власти субъектов Федерации.
В случае невозможности исполнения обязанностей
Президента осуществление его полномочий
возлагается на Председателя Правительства
РФ. Следовательно, президентские полномочия
остаются в "рамках" исполнительной
власти.
Таким образом, объем президентских
полномочий свидетельствует о том, что
в его руках сосредоточиваются не просто
контрольно-распорядительные полномочия
в отношении органов исполнительной власти
(как федерального, так и регионального
уровней), но и реальная возможность формировать
(реорганизовывать) систему и структуру
исполнительной власти, определять вектор
ее развития. Все это дает основание утверждать,
что исполнительную власть в России осуществляет
на федеральном уровне Правительство,
на уроне субъектов - органы исполнительной
власти субъектов Федерации, а возглавляет
ее Президент.
Соотношение властных полномочий
Президента, с одной стороны, и полномочий
Правительства - с другой, в совокупности
позволяет говорить о дуалистической
природе исполнительной власти. Таким
образом, осуществление исполнительной
власти заключается в своеобразном разделении
труда между высшим коллегиальным исполнительным
органом и главой государства при непосредственном
доминировании последнего. Еще С.А. Котляревский
утверждал, что существенным свойством
исполнительной власти современного конституционного
государства является выделение в ней
двух ее основных органов - главы государства
и правительства86.
Исходя из этого напрашивается
вывод – в современных условия большая
часть государственно – властных полномочий,
находится в сосредоточении у Президента
Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации. Остальные ветви
власти находятся в подчиненном состоянии
по отношению к исполнительной власти,
что нарушает конституционный принцип
разделения властей.
На мой взгляд, данная проблема,
могла бы разрешиться, при условии уменьшения
роли исполнительной власти в подготовки
законопроектов, а также при обеспечении
условия при котором, сохранялся баланс
полномочий между ветвями власти, при
котором исключается перенесение центра
властных решений на одного из них.
Проблема разделения
властей проявляется и в том, что конституционная
формула о трех ветвях государственной
власти, как отмечает Авакьян С.А., нарушена
уже в самой Конституции РФ. Кроме официально
признанных и закрепленных, существуют
еще и президентская власть, прокурорская
власть, избирательная власть и банковско-финансовая
власть как разновидности государственной
власти в России. Как указанно в его
работе: «Не случайно предлагается выделить
такие разновидности государственной
власти как – учредительная (принятие
Конституции Российской Федерации народом
или Конституционным собранием); народная
(принятие народом на референдуме законов
или решение других вопросов государственного
значения – если речь не идет о новой Конституции);
президентская; законадательная; исполнительная;
судебная; прокурорская; избирательная;
финансово – банковская; контрольная
(контрольно – надзорная, если подразумевать
при этом такие надзорные органы, как горный
надзор, атомный надзор и другие, связывая
прокурорский надзор с отдельной ветвью
власти). Даже при всех таких вариациях
неясно, куда отнести некоторые органы,
например Уполномоченного по правам человека
в Российской Федерации и аналогичных
уполномоченных в субъектах Российской
Федерации. Сложность отнесения органов
к ветвям власти привела к тому, что в нормативных
актах некоторые из них названы просто
государственными органами»87.
1 Авакьян С.А. Конституционное право России.
Том 1: Учебный курс.- М.: Норма, 2010. С.21.
2 Фадеев В.И. Конституционное право
России // Учебники МГЮА для бакалавров:
Изд-во «Проспект».- 2013. - С.17.
3 Авакьян С.А. Конституционное право России.
Том 1 // Учебный курс: Изд-во «Норма: Инфа
-М». - 2010. - С.32.
4 Хабриева Т.Я, Тихомиров Ю.А. Концепция
развития российского законодательства.
- М.: Эксмо, 2010. С. 123.
5Постников А.Е. Адриченко Л.В. Институты
конституционного права. Монография. –
М.: Юриспруденция, 2011. С.10.
6 Конюхова И.А. Конституционное право
Российской Федерации. Учебник. М.: Городец,
2009. С. 191.
7 Постников А.Е. Адриченко Л.В. Институты
конституционного права. Монография. –
М.: Юриспруденция, 2011. С.23.
8 Постников А.Е. Адриченко Л.В. Институты
конституционного права. Монография. –
М.: Юриспруденция, 2011. С.27.
9 Некрасов С.И. Конституционное право
Российской Федерации: конспект лекций.
–М.: Изд-во Юрайт,2009. С.9.
10 Авдеенко М.П. Дмитриев Ю.А. Конституционное
право в Российской Федерации: Курс лекций
в 9т. Т.1. Основы конституционного права.
М.: Весь мир, 2009. – С.40
11 Чиркин В.Е. Конституционное право в
Российсской Федерации:Учебник. М., 2009.
С.26.
12 Авакьян С.А. Конституционное право России.
Том 1: Учебный курс.- М.: Норма, 2010. С.22
13 Л.А.Шарина. Соотношение конституционного
права и политики // Конституционное право
и политика: сборник материалов международной
научной конференции: Юридический Факультет
МГУ. 28-30 марта 2012 года. .М.: Юрист, 2012, С.112.
14 Чиркин В.Е. Конституционное право в
Российсской Федерации:Учебник. М., 2009.
С.17.
15 Васильева С.В., Виноградов В.А., Мазаев
В.Д. Конституционное право Россиии: Учебник.М.,
2010.С.11
16 Кутафин О.Е.. Избранные труды в 7 томах.
Том 1. Предмет конституционного права.
Монография. М.: Проспект, 2011. С. 26.
17 Кокотов А.Н.,Кукушкин М.И. Конституционное
право России. Курс лекций: учебное пособие
2-е изд. М.: Проспект, 2013. С. 15
18 Авакьян С.А. Конституционное право России.
Том 1: Учебный курс.- М.: Норма, 2010. С.65.
19 Витрук Н.В. Конституционное право Российской
Федерации. Учебник.. М.: Инфра, 2011. С.23
20 Писарев А.Н. Актуальные проблемы конституционного
(государственного)права Российской Федерации:
учебник.-М.: ММоск.гор. ун-т управл. Правительства
Москвы,2009. - С.24.
21 Круглов А.Н. Конституционное право Российской
Федерации. Учебное пособие. Норильск,
2010. С.8.
22 Писарев А.Н. Актуальные проблемы конституционного
(государственного)права Российской Федерации:
учебник.-М.: ММоск.гор. ун-т управл. Правительства
Москвы,2009. - С.23.
23 Васильева С.В., В.А. Виноградов., Мазаев
В.Д. Конституционное право России. Учебник..-
М.: Эксмо,2011 С.37.
24 Кутафин О.Е., Козлова Е.И. Конституционное
право России.Учебник. М.: - Проспект,2012
С.12.
25Бутов В.Н.,Ильиных А.В., Коробова Е.А. Международный
договор и источники Конституционного
права РФ Монография.,2009. С.24.
26Маликов М.Ф. Современные проблемы
конституционного права Российской Федерации.
Учебное пособие. Уфа. Изд-во: ДизайнПолиграфСервис,2009.С.88.
27 Писарев А.Н. Актуальные проблемы конституционного
(государственного)права Российской Федерации:
учебник.-М.: ММоск.гор. ун-т управл. Правительства
Москвы,2009. - С.36
28 Смирнов Л.В. Деятельность судов РФ как
источник права \\ Журнал российского права,
2009 № 3
29 Авакьян С.А. Конституционное право России.
Том 1: Учебный курс.- М.: Норма, 2010. С.87.
30 Егорова Н.Е. К вопросу о предмете
правового регулирования федерального
закона как источника Конституционного
права России. Журнал Российского права
N 11, 2009
31 Витрук Н.В. Конституционное право
Российской Федерации. Учебник.. М.: Инфра,
2011.С.75.
32 Егорова Н.Е. К вопросу о предмете
правого регулирования федерального закона
как источника конституционного права
России. «Журнал Российского права» №
11, ноябрь 2009
33 Овсепян Ж.И. Источники российского конституционного
права. Часть 1. // Северо-Кавказский юридический
вестник. 2003. N 1
34 Некрасов С.И. Конституционное право
Российской Федерации: курс лекций. М.:
Изд-во Юрайт,2009.С.20
35 Дзидзоев Р.М. Конституционно – правовая
ответственность: Учебное пособие. Краснодар:
Кубанский гос. университет, 2011. С.6.
36 Авакьян С.А. Конституционное право
России. Том 1: Учебный курс.- М.: Норма,
2010. С.103.
37 Васильева С.В., В.А. Виноградов., Мазаев
В.Д. Конституционное право России. Учебник..-
М.: Эксмо,2011 С.100
38 Авакьян С.А. Актуальные проблемы
конституционно – правовой ответственности.//
Конституционно – правовая ответственность:
проблемы России, опыт зарубежом. Научное
издание. М.: Изд-во МГУ,2001 С. 11.
39 Кутафин О.Е.. Избранные труды в 7 томах.
Том 1. Предмет конституционного права.
Монография. М.: Проспект, 2011. С. 394
40 Авакьян С.А. Конституционное право России.
Том 1: Учебный курс.- М.: Норма, 2010.
С.106
41 Л.Б. Ескина. К вопросу об обосновании
института конституционно – правовой
ответственности в российской правовой
системе. Статья. Конституционное
и муниципальное право. 2012. № 8. С.11