Система государственного управления в Индии

Многие из этих вопросов имеют комбинированный характер: под одним и тем же номером  обозначаются совсем сходные вопросы. В сфере совпадающей компетенции также действует принцип верховенства федерального права: закон федерации в этой сфере имеет преимущество, а субъекты могут издавать законы по тому или иному вопросу этой сферы, если данные отношения не урегулированы федеральным законом. Как это и бывает чаще всего при таком способе, вопросы, не отнесенные ни к одной из сфер компетенции, отдаются союзу (ст. 248 Конституции Индии).[2] Кроме того Конституция Индии предусматривает возможность принятия федеральных законов по предметам исключительного ведения штатов. Для этого Совет штатов 2/3 голосов должен передать такое право федеральному парламенту, "если это соответствует общенациональным интересам". Таким образом, индийской федерации присущи очень сильные черты унитаризма. Как отмечает Д.Д. Басу, Индия представляет собой "особый случай" среди мировых федераций, при этом за время прошедшее со дня принятия индийской конституции тенденция сползания к унитарному государству все увеличивается. Во многом это связано с тем, что, в отличие от многих федераций, в состав индийской федерации вошли субъекты, которые никогда до этого не были суверенными.[10]

Субъекты Российской Федерации  ранее также никогда не были суверенными  государствами, однако черты унитаризма в России не так заметны. Российская Федерация как новое государство  образовалась не так давно, поэтому  неудивительно, что при определении  способа распределения компетенции  между федерацией и субъектами был  использован пятый путь. 
Ст. 71-72 Конституции Российской Федерации определяют предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и субъектов в различных сферах.[1]

В ведении Российской Федерации, например, находится: принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория Российской Федерации; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно - процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности и т.д. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов согласно ст. 72 находятся следующие вопросы: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и др. [4]

 Вне пределов ведения  Российской Федерации и полномочий  Российской Федерации по предметам  совместного ведения Российской  Федерации и субъектов Российской  Федерации субъекты Российской  Федерации обладают всей полнотой  государственной власти (ст. 73 Конституции  РФ).[1]

По предметам ведения  Российской Федерации принимаются  федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие  прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного  ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 76).[1]

Важной гарантией прав субъектов Российской Федерации  является положение ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации о том, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, по предметам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. 
Таким образом, в части разграничения компетенции и полномочий между федерацией и субъектами Российская Федерация является гораздо более децентрализованной, чем республика Индия.

2. Государственное управление в субъектах федераций Индии и России

Важным моментом федеративного  устройства является организация государственной  власти в субъекте федерации, право  и реальная возможность их государственных  органов осуществлять независимую  от центра политику. 
Рассмотрим сначала систему управления индийскими штатами. 
В каждом штате создаются свои высшие органы: выборная легислатура (законодательный орган штата), назначаемый Президентом Индии губернатор, формируемое партией большинства в местном Парламенте правительство, назначаемый Президентом высокий (высший) суд штата. 
Административные органы (исполнительная власть), а также судебные органы федерации и штатов образуют единую систему. Правительство федерации может давать правительствам штатов обязательные указания, касающиеся исполнения федеральных законов. Если правительства штатов отказываются следовать этим указаниям, они могут быть смещены Президентом по указанию правительства федерации. Верховный суд федерации также устанавливает общие правила для всех судов, в том числе и для высоких судов штатов.

Зависимость штатов от федерации  имеет и финансовые основания. Федерация  выделяет значительные денежные суммы  в целях финансовой помощи штатам, хотя налоги, основные поступления  от государственных предприятий, другие крупные доходы идут только в государственный  бюджет, 70% этой помощи выделяется штатам в виде займов (с процентами) и  лишь 30% в качестве безвозмездных дотаций.

Конституция Индии предусматривает  однообразную структуру органов  штатов (включая Джамму и Кашмир). Управление штатами построено по тому же принципу, что и управление союзом: в его оси лежит парламентская  система. В каждом штате имеется  однопалатная или двухпалатная легислатура. Это понятие охватывает также  губернатора штата, который подписывает  законы и имеет право вето. Нижние палаты и однопалатные легислатуры избираются в штатах прямыми выборами на пять лет. Верхние палаты, число членов которых не должно превышать трети нижних палат, формируются путем одновременного применения нескольких способов: прямых выборов, косвенных выборов и назначения. Выборные члены верхней палаты штата составляют 5/6 ее членов, назначенные - 1/6. 
Верхняя палата штата обязана рассмотреть законопроект, принятый нижней палатой, в течение четырех месяцев (финансовый - 14 дней). Отвергнутый ею законопроект вторично рассматривается нижней палатой легислатуры штата и, будучи снова принятым, становится законом. Губернатор обязан его подписать и опубликовать, если он не применяет право вето. Он вправе резервировать закон субъекта федерации на усмотрение Президента республики, а Президент может отклонить такой акт (по существу это делает федеральный кабинет министров). 
Губернатор, назначаемый Президентом Индии, - гарант интересов союза в штате.

Иногда одно лицо назначается  губернатором нескольких соседних штатов. Губернатором может быть гражданин, достигший 35 лет; он не вправе занимать никакую другую оплачиваемую должность, не может быть членом Парламента Индии  или членом легислатуры штата (хотя и рассматривается теоретически как часть его легислатуры). Обычный  срок полномочий губернатора - 5 лет, но он может быть переназначен неоднократно и отстранен Президентом от должности  досрочно.

Губернатор созывает сессии легислатуры штата, закрывает их, может досрочно распустить законодательное  собрание штата (верхняя палата роспуску не подлежит), обладает правом отлагательного вето, которое преодолевается вторичным  принятием закона простым большинством, направляет послания легислатуре, вправе резервировать законопроект, принятый легислатурой штата, на рассмотрение Президента Индии. Как и Президент Индии, губернатор осуществляет свои полномочия по совету правительства (в данном случае - правительства штата). Он не входит в состав правительства штата  и не присутствует на его заседаниях, но ему должны быть сообщены решения  правительства и необходимая  информация. Губернатор назначает судей  окружных судов.

Правительство штата (совет  министров штата) во главе с главным  министром насчитывает обычно 6-12 членов. Кабинета в его составе  не образуется, но определенное подобие  его есть: главный министр решает многие вопросы после обсуждения с ведущими министрами.

В отдельных штатах, где  велика численность зарегистрированных каст и племен, выделяются особые районы, имеющие статус автономных округов (штаты Ассам, Мизорам, Мегхалая и др.). В них создаются племенные советы, играющие совещательную роль при губернаторе и имеющие право, с согласия последнего, принимать нормативные акты, регулирующие некоторые вопросы (брак, наследование и др.) с учетом местных обычаев. Губернаторы таких штатов могут принимать решения о неприменении некоторых федеральных законов и законов штатов в районах автономии.

Помимо штатов в состав федерации входят шесть союзных  территорий. Обычно (кроме столицы  Индии Дели, которая тоже имеет  статус союзной территории, и некоторых  других единиц) это мелкие острова  в Индийском океане, другие небольшие  районы в континентальной Индии. Рядом союзных территорий единолично управляют назначенные федеральным  правительством администраторы (управляющие, главные комиссары), в других по решению  Парламента Индии при назначенных лейтенант-губернаторах создаются выборные собрания, которые могут принимать законы для территорий и образовывать Правительства. Однако легислатура и местное правительство могут давать лишь необязательные советы управляющему, законы территории нуждаются в его одобрении. Управляющий полностью подчинен Президенту и правительству, он вправе издавать правила, обязательные для территории; высшую законодательную власть на территории осуществляет союзный Парламент; высокий суд территории - лишь среднее звено в судебной системе.

Права штатов на самостоятельное  осуществление государственной  власти на своей территории сильно ограничиваются возможностью введения на их территории чрезвычайного положения  или президентского правления. 
При введении чрезвычайного положения на территории того или иного штата, что делается Президентом по указанию федерального правительства, парламент Индии получает право законодательствовать для штата (группы штатов), где объявлено чрезвычайное положение, по любым вопросам, а исполнительная власть полностью берет под свой контроль административные учреждения штата. Если же чрезвычайное положение введено на территории всей страны, сказанное относится ко всем штатам. В Индии неоднократно на несколько лет подряд вводилось чрезвычайное положение на территории всей страны (в общей сложности до 1999 г. оно действовало 12 лет), и в этом случае Парламент принимал законы по любым вопросам. Поэтому многие вопросы, отнесенные Конституцией к компетенции штатов, на деле урегулированы федеральными законами.[19]

Система организации государственной  власти в субъектах Российской Федерации  формально достаточно схожа с  организацией власти в индийских  штатах. Однако фактически субъекты Российской Федерации более самостоятельны в организации управления своими территориями, при этом имеется заметный крен в сторону исполнительной власти.

В отличие от Индии в  соответствии с п. 1 ст. 77 Конституции  Российской Федерации система органов  государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и  общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной  власти, установленными федеральным  законом. Таким законом является федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.

Поскольку в субъектах  Федерации осуществляется государственная  власть, она должна осуществляться на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации). 
В рамках, установленных федеральным законодательством, субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование.

Основным нормативным  правовым актом, устанавливающим систему  органов государственной власти в субъекте Федерации является Конституция (Устав) субъекта Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, республики имеют свою конституцию и законодательство, а иные субъекты Федерации - свой устав и законодательство.[5]

Парламент субъекта Российской Федерации - это представительный и  законодательный орган государства, выполняющий три основные функции - законотворчество, распределение  бюджетных средств и контроль за органами исполнительной власти. Парламент не занимает более высокую позицию в системе разделения властей и сам находится под сильным воздействием исполнительной и судебной властей. 

Парламент принимает законы посредством голосования. Оно может  производиться сразу по проекту  в целом, либо сначала постатейно, а затем - в целом, голосование  может быть открытым, тайным или  поименным. 
В отношении исполнительного органа субъекта Федерации возможна двувариантность формирования исполнительной системы. Первый вариант, "парламентский", предполагает высший орган исполнительной власти субъекта Федерации, руководитель которого избирается парламентом субъекта Федерации, а состав которого утверждается или согласовывается с парламентом субъекта Федерации. 

Второй вариант, "президентский", предполагает высшее должностное лицо субъекта Федерации, избираемое непосредственно  населением. Высший орган исполнительной власти субъекта Федерации в этом случае все равно предусматривается, однако способы его формирования могут быть различными. Высший орган  исполнительной власти субъекта федерации  может формироваться высшим должностным  лицом самостоятельно или по согласованию с законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. В любом  случае высшее должностное лицо субъекта Федерации возглавляет высший орган  исполнительной власти. Исполнительная власть, издавая подзаконные акты, выступает одновременно в двух ролях - правореализующей и правотворческой. Правореализующий характер деятельности исполнительной власти означает, что подзаконные акты не должны противоречить конституции и закону. Однако, сама исполнительно-распорядительная деятельность второй ветви власти носит не только правовой, но и правотворческий характер. Исполнительная власть издает правовые акты как нормативного, так и индивидуального характера.