Концептуальные основы финансового регулирования территориального развития

- аналитического обобщения  методов и факторов, определяющих  динамику финансовых ресурсов, выявления  причин неадекватности финансового  потенциала и финансовой обеспеченности  территориального развития,

- поиска направлений оптимизации  процесса и повышения эффективности  механизма финансового регулирования  в Российской Федерации,

- обоснования концептуальных  подходов к разработке государственной  финансовой стратегии в развитии  регионов страны

Предметом исследования являются финансовые отношения; финансовая политика государства в целом, и территории в частности, правовое и методическое обеспечение процесса управления территориальными финансами

Объектом исследовании выступают системы государственных (муниципальных) финансов, финансового регулирования, а также деятельность государственных и муниципальных структур в процессе финансового регулирования территориального развития

Методологической основой исследования послужил диалектический подход, раскрывающий возможности исследования вопросов формирования финансовой стратегии развития территорий в их динамике, взаимосвязи и взаимообусловленности. Системный подход к предмету исследования реализован посредством таких общенаучных методов, как методы научной абстракции, моделирования, сравнительного анализа и синтеза, статистического, логического и графического методов оценок финансовых мероприятий.

Теоретической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области теории государственных и муниципальных финансов, теории бюджета, налогов и построения межбюджетных отношений, государственного регулирования экономики, а также работы специалистов, занимающихся вопросами построения стратегии развития и управления территориальными финансовыми ресурсами. Среди них особое значение имеют работы ученых Института системного анализа РАН, Института экономики РАН и Центра социально-экономических проблем федерализма, Института мировой экономики и международных отношений РАН, Национального Экономического Совета, аналитического центра и профильных комитетов Совета Федерации.

Глава 1. Теоретико-методологический анализ территориального финансового регулирования

1.1.Понятие  финансового регулирования территориального развития

Наиболее распространенной трактовкой термина «регулирование» в научной литературе является его определение как комплекса оперативных воздействий на объект управления, ориентированный на локализацию возникших в ней отклонений от некоторого желаемого (планового) состояния.1Учитывая данное определение, предполагается, что субъект управления имеет достаточно детальное представление о том, каким должно быть наилучшее состояние регулируемой системы в конкретный момент времени и, сравнивая его с реальным состоянием, выявляются отклонения и принимаются меры по возвращению системы к заданным параметрам. Такой подход имеет следующие особенности. Во-первых, он имеет высокую степень рутинности и механистичности регулирования, он ограничен рамками заданных характеристик объекта и, таким образом, обладает практической невозможностью превысить последние, даже если для этого имеются все предпосылки. Во-вторых, соответствующий подход к регулирующим воздействиям на объект управления характеризуется сведением сущности регулирования к набору оперативных реакций управляющей подсистемы на любые признаки отклонений в виде непрерывного потока корректировок на основе всеобщего контроля управляемой подсистемы.

По нашему мнению, вышеуказанный подход к регулированию представляется обоснованным с точки зрения практической значимости, примирительным и целесообразным, в частности, к объектам с достаточно жестко заданной технологией функционирования, которыми являются, например, системы, основанные на применении технических средств или на "отработанном регламенте взаимодействий элементов. Характеризуя концепцию системного подхода к управлению социально - экономическими процессами, нам представляются в роли таких объектов хозяйствующие субъекты, представляющие собой большие и сложные системы территориального уровня.

Естественно, что при регулировании рассматриваемой в данном исследовании территориальной финансовой системы, по нашему мнению, необходимо учитывать ряд особенностей при определении сущностной характеристики соответствующего регулирования.

Во-первых, объективно низкая определенность, реализации взаимосвязей (технологии взаимодействия) между элементами финансовой системы, основанная на общей неопределенности системы финансов (денежных отношений). В свою очередь, эта неопределенность вытекает из фундаментальной специфики рыночной экономики, что делает невозможным применение оперативных плановых количественных оценок исследуемого объекта в качестве информационной базы для' принятия* решений о воздействиях на него;

Во-вторых, недостаточное наличие методов и способов прямого регулирования с целью оперативного воздействия на финансово-хозяйственные процессы со стороны управляющего субъекта (государственных финансовых органов)» на ту часть объектов управления, которая представлена элементами негосударственной составляющей финансовой системы (в т.ч. муниципальные централизованные и децентрализованные финансы). Естественно, что при этом говорить о высокой степени оперативности воздействия на функциональные и структурные характеристики финансовой системы говорить не приходиться;

В-третьих, это объективно сложившийся у финансовых органов государственной власти, как управляющего субъекта (через нормы финансово- бюджетного законодательства), комплекс инструментальных решений косвенного и долгосрочного характера с целью тактического и стратегического воздействия на "управляемую подсистему," которая позволяет не только достигать непосредственно целей конкретных элементов этой системы, но и формировать условия; необходимые для их функционирования;

В-четвертых, высокая степень зависимости функционирования территориальной финансовой системы от нормативно-правовых регламентации формируемых федеральными органами власти и, как следствие, создавшейся финансовой зависимостью территориального уровня от центра, что не может не сужать спектр выбора управленческих решений о воздействии на общую управляемую систему, и соответственно, на ее частные элементы;

В-пятых, наличие социально-общественной ответственности органов государственной власти как управляющего субъекта за качественные показатели осуществляемых действий (воздействий регулирующего характера), которые оказывают серьезное влияние как на социально-экономическую устойчивость территориального развития, так и на организационно- экономическую структуру. Это влияние может быть как позитивным, так и негативным, не только на собственно объект регулирования, но и на социально- экономическую систему региона в целом;

В-шестых, чрезвычайно высокая степень разнообразия элементов региональной финансовой системы, которая существенно осложняет процесс выработки общих для всех эффективных регулирующих воздействий, с одной стороны, а с другой - объективная невозможность в подавляющем большинстве  конкретных ситуаций учета специфики функционирования и состояния отдельных субъектов (организаций и хозяйствующих единиц) управления2.

Все это позволяет сделать вывод о том, что процесс регулирования территориальной финансовой системы кардинальным образом отличается от процесса регулирования социально-экономических систем микроуровня и требует выработки специального определения, позволяющего придать ему конкретность и целевую направленность.

Такое определение должно, на наш взгляд, решить ряд важных практических задач регулирования финансовой системы региона, к которым относятся следующие:

• определить ответственность за качество регулирования, в частности, и за уровень развития финансовой системы в целом, который должен быть возложен на государственные органы соответствующей компетенции - Министерства финансов или Управления по финансам субъектов федерации;
• ограничить состав показателей, формирующих информационную базу регулирования, наиболее общими характеристиками как финансового, так и социального, экономического состояния региона, численное значение которых в наибольшей степени зависит от действия региональной финансовой системы, отражающего ее наиболее содержательные аспекты;
• нацелить органы, задачей которых является регулирование финансовой системы региона, на аналитическую работу по определению численных значений указанных показателей, основанную на сопоставлении их желаемого и достижимого уровня, а также, если это необходимо, затрат, необходимых для их достижения и экономических результатов;
• исключить неоправданно жесткий и детальный контроль деятельности организационно-правовых структур и структурных единиц региональной финансовой системы, что, в первую очередь, касается элементов ее негосударственной составляющей;
• построить процесс регулирования как формирование комплекса условий функционирования элементов системы, что определяет применение мер, главным образом, косвенного, экономического характера при минимально необходимом уровне прямых административных воздействий;
• придать регулированию региональной финансовой системы характер стратегического и тактического управления ее состоянием, существенно ограничив оперативное вмешательство в планомерную повседневную деятельностьееэлементов;  учесть в процессе регулирования единство и целостность правового и экономического пространства федерации и реальное положение в нем региона;

В соответствии с приведенным составом задач и пониманием нами существа поставленной проблемы можно предложить следующее определение термина «регулирование» применительно к территориальной финансовой системе.

Регулирование территориальной финансовой системы - это осуществляемый государственными органами комплексный процесс определения состава показателей ее состояния, их целесообразных (эффективных) количественных характеристик, контроля за их достижением в ходе функционирования системы и разработки, внедрения прямых и косвенных мер стратегического, тактического и оперативного характера, направленных на обеспечение ее структурного, а также функционального развития с учетом общегосударственных нормативно-законодательных ограничений и задач с целью достижения максимального уровня социально-экономического развития территории.

1.2.Механизмфинансового регулирования развития территорий

Характеристика элементов финансового механизма регулирования территориального развития представлено на рис. 1.

Рисунок 1  - Элементы финансового механизма регулирования территориального развития3

Финансовый механизм регулирования развития территорий представляет собой многоуровневую иерархическую систему взаимосвязанных элементов и групп (субъекты, объекты, принципы, методы и инструменты и т.п.), а также способов их взаимодействия, интеграции и дезинтеграции, в результате которых оптимизируются экономические интересы государства, субъектов хозяйствования, кредиторов (инвесторов) и населения соответствующей территории.

Под организационно-экономическим и финансовым механизмами управления сложными организационными системами понимается взаимозависимая совокупность следующих основных элементов:4

• формы и методы экономического управления с мотивацией систем стимулирования;
• формы и методы стратегического, тактического и оперативного

управления;

• рычаги и методы формирования системы управляющих параметров с элементами самонастраивания (самоорганизации);
• система обоснованных ограничений финансового и административного характера;
• информационная система формирования законодательно-правовой и нормативной базы управленческих решений.

На основе критериального подхода разрабатываются научно обоснованные прогнозы, планы, программы, дается экономическая оценка (оперативная и прогнозно-стратегическая) экономического развития территории. Затем осуществляется анализ финансового, организационного, правового, методического, ресурсного с привязкой к конкретному этапу развития территории, а также анализ фактического и ожидаемого вида финансового ресурса. Процесс финансового регулирования разделен на три вида, по экономической значимости каждого воздействующего элемента процесса в их общей взаимосвязи.

Неотъемлемой составной частью системы финансового управления выступают прямые, косвенные и смешанные формы регулирования. Непосредственное (прямое) влияние на процесс территориального развития оказывается с помощью взимания прямых общегосударственных налогов; в процессе финансирования расходов, осуществляемых из бюджета развития; посредством применения повышенных или пониженных ставок налогов и платежей в бюджет и в централизованные внебюджетные фонды; при изменении размеров нормативов государственных расходов; в результате взимания штрафов, пени, неустоек за нарушение финансовой дисциплины. К опосредованным (косвенным) формам регулирования, способствующих тому, чтобы распределение в обществе было справедливым, и в то же время не оказывающим резкого воздействия на развитие рынка, отнесены косвенное налогообложение. Среди смешанных форм финансового воздействия выделены местные налоги, система неналоговых платежей в бюджет, льготное налогообложение и льготное финансирование отдельных сфер деятельности и мероприятий, нормативы образования и использования децентрализованных внебюджетных фондов и фондов государственных предприятий и организаций.

В качестве финансовых регуляторов социально-экономических и финансово-хозяйственных процессов по нашему мнению необходимо выделить также: налоги и неналоговые платежи в бюджет; финансовые льготы и санкции; эксплуатационные расходы бюджетных учреждений; общие и целевые субсидии (включая предназначенные для оплаты государственных заказов); доходы и расходы внебюджетных фондов; доходы и расходы государственных предприятий и организаций.

Применяемые в исследовании методы финансового регулирования нельзя оценивать однозначно. По своей сути эти регуляторы относятся к экономическим способам государственного финансового воздействия и обладают свойствами совместимости с другими методами управления, а также гибкостью и экономичностью. Однако такие черты, как директивность и санкционированность, позволяют выделить в них принудительно- распределительные и командные черты, присущие административным методам воздействия.

Как известно, выявление закономерностей любого явления обеспечивается посредством структурирования его содержания. В качестве результата реализации идеи системности должна выступать функциональная упорядоченность элементов и интегративных связей финансового регулирования территориального развития. Предлагаемая нами структура системы финансового регулирования территориального развития отражает совокупность сущностных параметров территориального уровня, целей, объектов, принципов, задач, субъектов, инструментария и мероприятий. Мотивационный механизм финансового регулирования развития территорий, его диапазон; характер и способы практического осуществления определяются условиями исторического развития, типом государственного устройства, сложившейся социально-экономической структурой общества, соотношением политических сил и иными факторами. Поэтому функционирование территориальной системы зависит от конкретных условий региона.