Концептуальные основы финансового регулирования территориального развития

С учетом вышеизложенного сущность финансового регулирования может быть определена как система мер и действий органов власти в сфере регулирования финансово-хозяйственными и социально-экономическими процессами на основе концепции развития финансовых отношений в составе общей социально-экономической политики, направленной на максимальное проявление всех функций финансов в целях достижения определенного во времени социально-экономического эффекта. Под социально-экономическим эффектом, на наш взгляд,следует понимать соответствие повышения чистого внутреннего продукта страны растущим общественным потребностям.

2.2. Методологическая база построения территориальных бюджетов и бюджетного регулирования территорий

Использование бюджетного регулирования в качестве метода выравнивания социально-экономических показателей территорий является инструментом новой модели формирования доходов территориальных бюджетов, которая отражает организационно-экономические условия, вытекающие из рыночных отношений и самостоятельности территориальных властей, как в правовом отношении, так и финансовом. Обладая такой самостоятельностью, территориальные органы власти вправе считать собственными доходами налоги, собираемые на территории, и зачислять их в бюджеты, используя целесообразные способы разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы. В условиях федеративного государства с самостоятельными территориальными бюджетами цель бюджетного регулирования - обеспечение минимальных общегосударственных социальных норм и нормативов. Соответственно требуют изменения и формы бюджетного регулирования, когда основными формами становятся средства, перераспределяемые через федеральный бюджет на основе объективных критериев, отражающих уровень социально-экономического развития территорий, а также такие традиционные формы, как дотации, субсидии, субвенции.

Международный опыт бюджетного регулирования показывает, что четкие и предсказуемые правила получения трансфертов других форм финансовой помощи не оказывают отрицательного воздействия на экономику в целом.

Примером влияния политических факторов на распределение трансфертов является Украина, где в отсутствие правил распределения ресурсов национального бюджета между регионами суммы трансфертов были предметом манипулирования15. Аналогичным образом в Бразилии дискреционные трансферты и политические сделки разрушали основы финансовой дисциплины на всех уровнях власти16. Двусторонние сделки между местными властями и центром в китайской системе «фискальных соглашений» точно так же выливались в проблему ограничения бюджетной самостоятельности территориальных властей (табл. I)17.

Таблица 1

Соотношение межбюджетного распределения налоговых доходов в

различных странах %

Федеральный закон России «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный Кодекс в части регулирования межбюджетных отношений» 2006 г. закрепил за каждым из уровней бюджетной системы на постоянной основе нормативы распределения от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов. Характерной особенностью данного положения является то, что впервые сделана попытка закрепления по перечню налоговых доходов полностью за определенным уровнями бюджетной системы. Однако доходы, которые гарантированно в 100-процентном объеме поступают в нижестоящие бюджеты, не обеспечивают в значительной мере необходимый объем средств.

Уровень неналоговых доходов очень низок (7 - 3%), особенно доходов от использования имущества, что не соответствует практике экономически развитых стран. Неналоговые доходы нижестоящих бюджетов выше, чем федерального бюджета, что объясняется изысканием дополнительных ресурсов путем оказания услуг или сдачи в аренду имущества, находящегося в региональной или муниципальной собственности.

Состав доходов действующей модели формирования бюджетов по территориям характеризуется следующими пропорциями, сложившимися между доходами, поступившими в территориальный бюджет в порядке бюджетного регулирования, и доходами закрепленными в 2013 г.: 74,2% составляли средства бюджетного регулирования; 25,8% закрепленные доходы субъекта Федерации. Такое соотношение свидетельствует о чрезмерно широкой сфере перераспределительных межбюджетных отношений в части доходов. Ситуация в Саратовской области несколько благополучнее: уровень собственных доходов области по определению Бюджетного кодекса в 2013 г. составлял лишь 34,6%, средства межбюджетного регулирования - 65,4%.

Действующий метод распределения доходных поступлений включает в себя нормативные отчисления от регулирующих доходов (в отношении налогов - это налог на добавленную стоимость, подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль предприятий и организаций, акцизы). Метод перераспределения бюджетных ресурсов включает прямую финансовую помощь в виде дотаций, трансфертов, субвенций, взаимных расчетов, краткосрочных ссуд из федерального бюджета.

В соответствии с Бюджетным Кодексом РФ финансовая помощь осуществляется в виде дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств. Тем не менее законодательство не относит финансовую помощь от бюджетов других уровней собственно к безвозмездным перечислениям, что, на наш взгляд, продиктовано целевой направленностью этих средств для «принимающего» доходы бюджета. Толкование понятия «безвозмездности» возможно как передача прав на объект без компенсаций его количественного или качественного содержания. Применительно к финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы, данная трансформация не характерна, поскольку она может быть предоставлена только в порядке:

1. финансирования бюджетных расходов при наличии у государства перед субъектами Федерации или муниципальными образованиям каких-либо финансовых обязательств (например, реализация определенной государственной программы);

2. финансирования определенных расходов, заранее регламентированных органами власти бюджета, передающего средства.

Однако финансовая помощь бюджетов других уровней законодателем необоснованно отнесена к неналоговым доходам бюджетов. Источниками формирования финансовой помощи являются средства, консолидируемые в бюджетах различных уровней, причем в наибольшей степени от уплаты налоговых доходов. Так, например, Фонд финансовой поддержки регионов формируется из 14% налоговых доходов (главным образом НДС), за исключением доходов, полученных от внешнеэкономической деятельности. Выделение субвенций и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на финансирование дорожного хозяйства из федерального бюджета в текущем году предусмотрено, исходя из 50% отчислений от уплаты акцизов на продукты нефтепереработки18.

Размер, условия предоставления и порядок использования данных средств определяются бюджетом, передающим данные средства. Таким образом, по критерию принадлежности прав собственности на доходы различным бюджетам и по критерию самостоятельности и свободы их использования финансовую помощь необходимо выделить в отдельный вид доходов бюджетной системы РФ.

Структура средств бюджетного регулирования по методу распределения поступлений в 2013 г. характеризуется следующими показателями: 70% - нормативные отчисления от регулирующих доходов, 30% - по методу перераспределения бюджетных ресурсов в виде прямой финансовой помощи. Таким образом, основные финансовые ресурсы распределяются между бюджетами в виде нормативных отчислений от регулируемых доходных источников19.

Формой бюджетного регулирования в оптимальной модели формирования доходов территориального бюджета являются субвенции и субсидии, которые носят как текущий характер, так и инвестиционный. Финансовые ресурсы по этому каналу выделяются строго целевым назначением (табл. 2). Средства должны выделяться как по программам, имеющим федеральное значение, так и по социальным программам, необходимость в которых обусловлена, как правило, особыми геополитическими условиями территорий.

Формой бюджетного регулирования являются также дотации общего назначения. По этому каналу подлежат перераспределению дополнительные средства, необходимость в которых возникает у территорий ввиду передачи полномочий по финансированию расходов федерального характера, а также по другим причинам, величину которых трудно определить на основе объективных критериев, а также в силу особенностей развития отдельных территорий (депрессивных и отсталых).

Структура фактически перечисленной на декабрь 2006 г. прямой финансовой помощи сложилась следующим образом: дотации и субвенция - 15,1%, взаимные расчеты - 1,14 %, трансферты - 13,2%20.

Таблица 2

Основные отличия видов поступлений в бюджет

Эксперты отмечают, что использование при расчете трансфертов формулы, в которую входят объективные критерии, позволяет осуществить процесс перераспределения средств в значительной степени, исключая субъективное влияние участников распределительного процесса. Кроме того, замена дотаций, утверждаемых в абсолютных суммах, нормативно-долевыми дотациями, утверждаемыми в долях, позволяет задействовать стимулирующий фактор в действиях территориальных властей по формированию доходов территориальных бюджетов.

В 2013 г. из областного бюджета Саратовской области местным бюджетам перечислены межбюджетные трансферты в сумме 7 млрд 210,6 млн руб., в том числе дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности - 1 млрд 827,1 млн руб., субвенции из областного фонда компенсаций на исполнение передаваемых полномочий - 3 млрд 849,1 млн руб. В течение года местным бюджетам оказывалась финансовая помощь в виде бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов на общую сумму 416,3 млн. рублей. На выплату заработной платы работникам бюджетной сферы с начислениями на нее направлено 32,3% от объема расходов консолидированного бюджета. По состоянию на 1 января 2014 г. задолженность по начислениям в фонды снижена на 10,2 млн руб. и осталась непогашенной в Балашовском (11,9 млн руб.) и Балтайском районах (0,3 млн руб.). Полностью погашена кредиторская задолженность по оказанию мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, принятая от муниципальных образований области в 2013 г., по субсидиям населению на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, образовавшаяся до 2013 г. Сокращена на 75,3 млн руб. кредиторская задолженность по оплате коммунальных услуг муниципальным бюджетным учреждениям. На реализацию национальных проектов за истекший период направлены федеральные бюджетные средства по проекту «Образование» — 219,3 млн руб. и по проекту «Современное здравоохранение» - 57,9 млн руб. с объемом софинансирования 137,1 млн руб. и 23,2 млн руб. соответственно. Бюджетные назначения по отрасли «Жилищно-коммунальное хозяйство» в области исполнены в объеме 2 млрд 793 млн руб., или 103,6% к уровню 2012 г. На поддержку всех видов транспорта из консолидированного бюджета области выделено 305,6 млн руб. (с ростом к уровню 2012 г. на 6,2%), в том числе по областному бюджету - 171,8 млн руб., по местным бюджетам - 133,8 млн руб. На развитие дорожного хозяйства направлено 2 млрд 277,2 млн руб., из них за счет средств федерального бюджета - 1 млрд руб. На мероприятия в области сельского хозяйства направлено 1 млрд 457,3 млн руб. с превышением исполнения прошлого года в 1,9 раза.

В рамках особого бюджетного режима, действующего на основании соответствующих бюджетных соглашений, которые заключили отдельные территории с центральными властями, предусматривались особые нормативы отчислений от федеральных налогов, которые возникали вследствие дифференциации социально-экономического положения территорий.