Структура, складові й особливості механізму фінансового забезпечення вищої школи

Головним для установ  вищої освіти є  підвищення якості підготовки фахівців, здатних  добре  працювати в ринкових умовах. Так  звана підприємницька діяльність зрештою  зводиться до  певної кількості  студентів, що повністю компенсують витрати на  власну освіту. Для цього не треба  створювати бізнес - центри.

У практиці бюджетування ВНЗ використовуються коректовані  нормативні показники. Це ліміти витрат за кодами класифікації і пo фондах, визначувані в результаті розрахунку бюджетної матриці доходів і витрат. Матриця доходів і витрат - оригінальний інструмент оперативного управління грошовими потоками ВНЗ, розроблена в Кримському інженерно-педагогічному університеті за участю дисертанта .

Операційне управління пo схемі план-факт-аналіз в бюджетній системі здійснюється пo доходах у форматі бюджету руху грошових коштів, пo витратах - у форматі руху витрат. Крім того, оперативно і регулярно виконується реструктуризація і аналіз власних грошових коштів, що знаходяться на особовому рахунку ВНЗ. Для цього будується графік потоку грошових коштів (рис. 3.3).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис 3.3. Графік потоку грошових коштів Кримському інженерно-педагогічному  університету.

 

Він є дуже зручним  інструментом оперативного управління рухом грошових коштів. У прикладі, представленому на графіку, спостерігається дефіцит грошових коштів в липні і серпні. Якщо при плануванні ситуація дефіциту грошових коштів не допускається і виключається, то в реальності вона може скластися. Тому фінансова система  ВНЗ передбачає можливість внутрішнього кредитування діяльності за рахунок власних  засобів (плата за освітні послуги). І абсолютно неприпустимим є дефіцит грошових коштів загального бюджету університету.

Діючі сьогодні моделі фінансового планування витрат, використовувані  як  в  бюджетній,  так і  позабюджетній сфері керуються принципами: планувати  бюджет  від  досягнутого  результату; планувати  бюджет  з  нульового  базису; складати гнучкий (ковзаючий) бюджет. Складання бюджету від досягнутого ґрунтується на даних минулого року з урахуванням очікуваних змін. Практично всі методики планування враховують зміни і базуються на аналізі динаміки минулих періодів.  Метод «від досягнутого» дуже спрощує процедуру і має ряд недоліків.

Недоліки  і неефективні рішення минулого року переносяться в планований період. Зі сторони управлінців легко маніпулювати таким бюджетом. Наприклад, якщо наперед відомо, що в планованому році буде недобір як мінімум 10% доходів, отже, планові показники скорочуватимуться «зверху» приблизно на ту ж  величину. В цьому випадку, заявлена сума завищується як мінімум на 10-15%. Якщо вдається її захистити, то в розпорядження відомства або міністерства надходять додаткові  засоби, в яких  не  було гострої необхідності. Виконуючи такий бюджет, з наближенням закінчення фінансового року керівник може виявити, що залишилися ще не використані асигнування, і він починає «витрачати гроші», намагаючись освоїти надані обсяги фінансування.

Але у підходу  «від досягнутого» існують і позитивні  моменти (саме тому він дотепер дуже широко застосовується): простота і, отже, невисокі витрати на складання бюджету. Тому в переважній більшості управлінці легко його освоюють і активно використовують.  Вибір проводиться пo певному критерію. Критеріями можуть бути: мінімум приведених витрат, максимум результату на вкладену гривну, мінімум фінансових втрат, тобто мінімум фінансового ризику і т.д. У бюджетній сфері планування здійснюється в декількох варіантах (сценаріях розвитку) потім, пo  певних критеріях, вибирається один варіант. Метод оптимізації планових рішень дозволяє, розглянувши декілька варіантів розрахунків планових показників, вибрати найбільш оптимальний. Але цей метод доцільно застосовувати тільки в поєднанні з іншим, наприклад, нормативним, оскільки, спираючись на нормативну базу, можна визначити реальні розрахункові показники.

За допомогою  методу економіко-математичного моделювання  визначають кількісний вираз взаємозв'язків між фінансовими показниками і чинниками, що впливають на величину їх показників. Для того, щоб побудувати економічну модель, необхідно точно математично описати економічний процес. Наприклад, відомо, що із зростанням контингенту учнів витрати на загальну освіту виростуть, але наскільки виростуть витрати на одиницю контингенту можна розрахувати, ґрунтуючись на співвідношенні змінних (поточні витрати) і постійних витрат (витрати на управління), а також наповнюваність  аудиторій. Метод економіко-математичного моделювання дозволяє виявити вплив на рівень асигнувань різних чинників.

Таким чином, підводячи підсумок вищесказаному, слід зазначити, що на сьогодні найбільш прийнятним методом розрахунку потреби у фінансах установ вищої освіти, що знаходяться на кошторисному порядку фінансування, є нормативний метод. Але в процесі бюджетного планування окремих статей кошторису можуть бути використані всі перераховані методи. При плануванні витрат на основі проектного підходу найбільш прийнятним є метод оптимізації планових рішень.

На наш  погляд, до названих раніше трьох принципових  підходах до здійснення бюджетного планування потрібно додати четвертий - планувати бюджет, орієнтований на результат (результативний бюджет), тобто досягнення наміченої мети за допомогою якої-небудь програми або проекту. Значну частину бюджетних витрат можна представити у вигляді проекту з конкретною метою, необхідними ресурсами, термінами початку і закінчення. Якщо планування повинне охоплювати порівняно невеликий відрізок часу і досягнення конкретної, тактичної мети, то прогнозування повинне припускати визначення стратегічних цілей на достатньо тривалий період. Тому планування будь-яких проектів повинне починатися з прогнозування стратегічних цілей. Умовно можна підрозділити прогнозування: довгострокове (5-20 років) і середньострокове (2-5 років). При цьому довгострокове прогнозування повинне сприяти рішенню проблем зростання і поліпшення економічної структури ВНЗ. В основній своїй частині це будуть витрати на капітальний ремонт, капітальне будівництво, фінансування довгострокових соціально-орієнтованих  програм.

Аналіз практичних аспектів застосування програмно-цільового  методу фінансування в світлі реформи місцевих бюджетів показує, що перспективне завдання бюджетування  передбачає вдосконалення розробки, складання і виконань бюджету на основі застосування програмно-цільового методу (MTSР). Програмно-цільовий метод формування і виконання бюджету є інструментом, який забезпечує ефективне управління бюджетним процесом. Це метод орієнтований на комплексне рішення і досягнення довгострокової мети і орієнтований на кінцевий результат. Бюджетна реформа, яка почалася в Україні з ухваленням Бюджетного кодексу в 2001 році, передбачає вдосконалення практики складання і виконання бюджету на основі застосування сучасних методик і прогресивних підходів, підтверджених світовим досвідом. Метод планування бюджету на один рік, який використовують нині, стримує ефективне управління бюджетом і ухвалення стратегічних рішень щодо розвитку ВНЗ. Програмно-цільовий метод є інструментом, який забезпечує планування бюджету на середньострокову перспективу і контроль не тільки за цільовим використанням бюджетних коштів, але і контроль пo фактичних результатах від надання бюджетних послуг. Управління витратами бюджету є важливою частиною бюджетної політики і, значною мірою, визначається станом бюджетного процесу, порядком планування, затвердження і виконання бюджету в частині витрат, а також контролем за його виконанням в цілому. Таким чином, вдосконалення практики бюджетування слід розглядати як важливий інструмент збільшення ефективності державних витрат.

Процес формування і  виконань бюджету по програмно - цільовому  методу проілюстровано на  рис 3.4:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 3.4  Програмно - цільовий метод  фінансування ВНЗ

 

Визначені нами умови  характерні не тільки для програмно-цільового  методу, але і для інших сучасних методів бюджетування, направлених  на підвищення ефективності і результативності бюджету. Програмно-цільовий метод визначається як процес, так і формат складання бюджету і вимагає дотримання певних умов. Він також передбачає постійне проведення моніторингу виконання програм, а також їх оцінку на різних етапах бюджетного процесу. Суть моніторингу і оцінки - відстежити хід реалізації програми, результати її виконання і надавати інформацію про поточну ситуацію для здійснення висновків про результативність програми і ухвалення управлінських рішень. На рис 3.5  зображена пропонована модель управління, етапи формування і виконання бюджету по  програмно-цільовому методу в середньостроковій перспективі.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Мал. 3.5 Модель управління і виконанНЯ  бюджету ВНЗ.

 

Огляд поточної ситуації в Україні свідчить, що передумовою для впровадження програмно-цільового методу фінансування і бюджетування в Україні є почата з ухваленням Бюджетного Кодексу бюджетна реформа. Законодавчі підстави впровадження PTSM - це база застосування методики програмно-цільового бюджетування в Україні. Вона представлена такими нормативно-правовими актами:  Бюджетний кодекс України; Розпорядження   KМУ від 14.09.2002р. №538р "Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі"; Ухвала KМУ від 28.02.2002р. №228 "Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження і основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ"; Наказ Міністерства фінансів України від 14.12.2001р. №574 "Про затвердження інструкції про статус відповідальних виконавців бюджетних програм і особливість їх участі в бюджетному процесі"; Наказ Міністерства фінансів України від 27.12.2001р. №604 "Про бюджетну класифікацію і її впровадження"; Наказ Міністерства фінансів України від 29.12.2002р. №1098 "Про паспорти бюджетних програм".

Порівняльний  аналіз застосування PМTS показує, що в Україні, на відміну від багатьох інших країн, PМTS використовується як окрема технологія, направлена лише на формування бюджету в новому форматі (у розрізі програм, програма «Вчитель»). В той же час зарубіжний  досвід свідчить, що розробка методології PМTS і його впровадження для кожної країни може здійснюватися в комплексі з іншими інструментами підвищення ефективності державного управління.

Належне застосування PМTS передбачає не тільки розробку програм і обсягів їх фінансування наступного року, але і планування результатів їх реалізації на середньострокову перспективу. Така методологія повинна пов'язувати довгострокові цілі бюджетної політики з наявними ресурсами в майбутньому. В Україні процес планування фінансових ресурсів здійснюється на декілька років, але він носить декларативний характер, і не є основою для управління і планування показників бюджету наступного року через відсутність методології здійснення середньострокового бюджетного планування.

Як свідчить позитивний досвід інших країн, формування середньострокових  показників витрат бюджету за встановленими  пріоритетами бюджетної політики здійснюється на підставі стратегічних планів діяльності головних розпорядників засобів. Саме такі плани служать основою для розробки бюджетних програм як засобів їх реалізації. Проте для України залишається проблемним питанням наявність значної кількості програм (цільових, соціально-економічного розвитку, галузевих), які часто неузгоджені між собою і створюють складну систему фінансового планування діяльності. Тому важливим для України є розробка документа, який би узагальнював всі вказані компоненти, не ускладнюючи сам процес бюджетної програми.

Що стосується безпосередніх  бюджетних програм, то досвід багатьох країн, зокрема Австралії і Великобританії свідчить про наявність у кожного головного розпорядника не більше 6-10 програм. Їх структура при цьому передбачає ділення на підпрограми. Також більшість країн активно використовують показники виконання фінансових програм, які безпосередньо визначають рівень виконання поставлених в програмі завдань і досягнення мети. Окрім цього, завдяки показникам виконання оцінюються соціально вагомі результати реалізації бюджетної політики. В той же час в Україні, на думку експертів, використання показників виконання носить формальний характер, і дуже часто є відображенням статистичних даних, які не дають інформації про досягнення мети і ефективність використання засобів через відсутність взаємозв'язку між завданнями програми і показниками.

Робота пo вдосконаленню методології застосування програмно-цільового методу може проводитися системно, одночасно пo декількох напрямах. Найважливіші з необхідних дій вказані в наступному переліку:  визначення проблеми практичного застосування елементів PМTS і дослідження зарубіжного досвіду з метою його обліку при вдосконаленні PМTS і розробці відповідної методології; розробка  нормативно-правового документу з визначенням подальших етапів і конкретних заходів планування; створення єдиної методологічної бази для використання PМTS бюджетування і середньострокового бюджетного планування і управління фінансовим механізмом системи вищої освіти.

Бюджетна програма - систематизований перелік заходів, направлених на досягнення єдиної мети і завдань, виконання яких пропонує і здійснює розпорядник засобів згідно покладених на нього функцій. Основні елементи кожної програми включають:  а) мета програми; б) підпрограми (у разі потреби); у) завдання; г) показники виконання (результативності).

Бюджетні програми формуються на підставі нормативно-правових документів, якими визначаються: діяльність самого розпорядника засобів, основні напрями політики в певній галузі (державні цільові програми, програми соціально-економічного розвитку), основні напрями бюджетної політики на відповідний період, інші програмні документи Уряду. Пропозиції головного розпорядника бюджетних коштів щодо переліку бюджетних програм, які планується реалізувати наступного року і в середньостроковій перспективі, відображаються в бюджетних запитах. Бюджетний запит є основним плановим документом, в якому відображаються всі компоненти бюджетних програм (що існують на даний час) з відповідними обґрунтуваннями обсягу фінансових ресурсів на їх виконання.

Всі головні розпорядники за кожною бюджетною програмою, затвердженою Законом про державний бюджет на відповідний бюджетний період, складають паспорти бюджетних програм. Інформація про виконання паспортів бюджетних програм, представлена в терміни, визначені для подання річної зведеної фінансової звітності, є підставою для визначення фактичних результативних показників і аналізу ефективності виконання і управління механізмом кожної бюджетної програми. Вказані показники підлягають обліку при ухваленні рішення про включення бюджетного запиту до пропозицій проекту державного бюджету на наступні бюджетні періоди.