Отношения «центр – регионы» в современной Росcии: пределы централизации

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

За прошедшие  годы в РФ было восстановлено единое экономическое, административное, правовое пространство; окрепло государство и начала выстраиваться «вертикаль власти»; были созданы механизмы, направленные на повышение управляемости регионов из центра. Начавшаяся политика рецентрализации могла породить представление, что регионы отныне будут управляться из Москвы и станут более однородными. Но это была не более чем иллюзия. Накопившие за годы «региональной автономии» ресурсы влияния и опыт, научившиеся вести диалог с федеральным центром, региональные элиты в новой ситуации проявили большую устойчивость. А главное – политика централизации не смогла стать препятствием на пути растущей поляризации российского социально-экономического пространства.

Актуальность  данной работы в том, что России, в которой существуют очень разные по уровню социально-экономического развития регионы, причем некоторые регионы являются национальными образованиями, очень важно найти такую форму взаимоотношений между федеральным центром и регионами, которая позволила бы динамично развиваться всем регионам и не провоцировала бы сепаратистские настроения в отдельных регионах.

Цель данной работы – изучить принципы и формы  взаимоотношений между центром  и субъектами федерации.

Объект исследования – страны с федеративным устройством. Предмет исследования - принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации.

Задачи исследования:

-     изучить особенности федерализма  как формы государственного устройства;

-    изучить  принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации на зарубежном опыте;

-     рассмотреть принципы и формы  взаимоотношений между центром  и субъектами федерации в России.

Курсовая работа состоит из введения, первой и второй  главы и заключения

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Отношения «центр – регионы» в современной Росcии: пределы централизации

1.1 Отношений федерального центра и регионов

В отношениях центра и субъектов федерации в постсоветский  период выделяются три периода:

·       Стихийная децентрализация

·       Асимметричный федерализм

·       Рецентрализация России.

В первый период (1990 – 1993 гг.) отношения между центром  и регионами были дестабилизированы  распадом СССР. Российское государство  было слишком слабым, чтобы установить единые для всех субъектов РФ институциональные и политические рамки развития, а у центральной власти отсутствовали административные и иные ресурсы для управления территориями. Единственным эффективным механизмом воздействия со стороны центра на регионы в тот период являлся контроль над процессом элитообразования, распространявшийся главным образом на «русские» субъекты федерации – края и области.

Вопросы внутрирегионального  управления были переданы на уровень  субъектов РФ, полномочия и ресурсы  региональной власти существенно расширились. Наибольшей политической и экономической самостоятельности удалось достичь национальным республикам в составе РФ. В 1991-1993 гг. во многих из них прошли выборы президентов, были приняты собственные конституции. В этом отношении «русские» субъекты отставали от национальных республик, но и там началось осознание собственной значимости. Процесс перераспределения полномочий между центром и регионами никем не контролировался и принял форму стихийной децентрализации. Руководство страны заключило с региональными элитами политический компромисс по формуле «полномочия в обмен на политическую лояльность». Личные договоренности внутри элиты удержали Россию от распада, но это было лишь ситуативным решением проблемы.

На втором этапе (1994 – 2000 гг.) в России возникла асимметричная федерация. Это стало возможным благодаря начавшейся формализации отношений между федеральным центром и субъектами РФ. Принятая в декабре 1993 г. Конституция закрепляла за субъектами федерации право формировать собственную законодательную базу и самостоятельно устанавливать систему региональной власти. Руководители «русских» субъектов осознали значимость институциональной и законотворческой деятельности. В 1995-1997 гг. в большинстве регионов прошли выборы и были сформированы органы представительной власти. С 1996 г. в «русских» субъектах РФ стали проводиться выборы глав регионов. Процессы регионального развития в субъектах РФ, включая элитообразование, вступили в фазу саморазвития.

Во второй половине 90-х годов возрос статус, укрепились экономические и политические позиции регионов и их элит. Отстроилась система формального представительства региональных интересов в институтах федеральной власти. Высшая палата российского парламента – Совет Федерации – превратилась в подлинно «региональную» палату, в Государственной Думе сформировалось мощное региональное лобби. Главной особенностью отношений центра и регионов в этот период стало публичное признание интересов регионов, зафиксированное в двусторонних договорах между президентом РФ и главой субъекта федерации. К началу нового столетия соглашения были заключены больше чем с половиной субъектов РФ.

К концу «ельцинской  эпохи» в России сформировалась асимметричная  федерация. К ее основным характеристикам  относятся: двусторонний характер взаимодействия между главой государства и региональными лидерами; фактическое неравенство субъектов федерации между собой и в отношениях с центром; отсутствие универсальных правил в отношениях «центр - регионы». Политический компромисс, достигнутый в эти годы, позволил стабилизировать отношения между федеральной властью и элитами регионов и отчасти формализовать их. Но стабилизация эта оставалась неустойчивой. Федерализм тех лет не был результатом политического выбора российской элиты. Он был ситуативным и стихийным и отражал слабость политической системы, выстроенной Б. Ельциным.

В экспертном и  политическом сообществе существуют полярные оценки асимметричной федерации. Ее жесткие аргументируют свою позицию  тем, что федерализм 90-х годов углубил социально-экономическую и политическую поляризацию российского пространства и подвел страну к опасному рубежу сепаратизма. Сторонники «мягких» оценок настаивают на том, что «ельцинский федерализм» явился шагом вперед по сравнению с периодом «советского централизма», России удалось избежать «югославского сценария», а главное – в стране были созданы условия для развития подлинного федерализма и местного самоуправления. К концу 90-х годов процесс децентрализации в Российской Федерации достиг своего предела, а осознание необходимости реформ стало всеобщим. Из этой исторической точки движениемогло начаться, как в сторону подлинного федерализма, так и унитарного государства. Федералистский сценарий предполагал усиление государства при сохраняющемся высоком статусе регионов. Он мог реализоваться только при условии серьезной общественной дискуссии о роли государства и территорий в процессе общественной трансформации. Унитаристский сценарий означал усиление государства при понижении статуса регионов, а его реализация могла быть достигнута за счет использования административного и «силового» ресурса. Новая российская власть избрала второй путь, сделав ставку на рецентрализацию России.

С избранием  В. Путина в марте 2000 г. начался новый, третий, период в отношениях центра и регионов. Новая политика Кремля ставила своей целью интеграцию российского пространства и перераспределение ресурсов и полномочий в пользу федерального центра. Формирование единого правового, экономического, административного пространства отвечало ожиданиям части элиты и общества в целом. В более широком смысле новая политика Кремля была направлена на поиск механизмов, которые могли бы сделать региональную ситуацию управляемой «из центра». С этой целью в России выстраивалась «властная вертикаль»; создавались новые институты, призванные контролировать региональную власть (Федеральные округа); система двусторонних договоров отменялась; устанавливались принципы «бюджетного унитаризма», позволявшие концентрировать финансовые средства в Москве. Результатом первого президентского срока В. Путина стал выстроенный в России режим контролируемого плюрализма, при котором федеральная власть укрепила свои позиции, но полностью освободиться от политического влияния региональных элит не смогла.

Опыт первого  четырехлетия убедил правящий класс России в том, что для повышения управляемости политическими процессами следует кардинальным образом реформировать политическую систему власти. В сентябре 2004 г. Кремль приступил к новому этапу политического реформирования: выборы глав регионов отменялись; утверждался новый порядок выборов в федеральные и региональные представительные органы власти. Одновременно началось укрупнение регионов за счет ликвидации сложносоставных субъектов федерации. Первым «объединенным» субъектом РФ стал Пермский край, в состав которого вошел Коми-Пермяцкий АО. Следующим «объединенным» регионом стал Красноярский край, в состав которого вошли Эвенкийский и Таймырский АО. На очереди - объединение Камчатской области с Корякским АО, Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским АО.

Новая политика Кремля упорядочила отношения центра и регионов, отчасти ввела их в  правовое русло и создала условия  для осуществления контроля федеральных  властей над регионами. Она позволила  восстановить единое правовое и экономическое пространство, дисциплинировала региональных лидеров и в целом «изменила всю конфигурацию институтов власти». Одновременно Кремлю удалось осуществить ряд целей, которые официально не декларировались: было изменено соотношение элитных групп; региональные элиты были выведены из пространства большой политики; началось масштабное перераспределение экономических ресурсов в пользу федерального центра и крупнейших государственных компаний.

Вместе с  тем многие первоначально поставленные политикой рецентрализации задачи так и остались невыполненными. Отношения «центр – регионы» в «путинскую эпоху» не стали предсказуемыми и прозрачными. Не был воплощен в жизнь и тезис о «равноудалении» региональных лидеров: среди руководителей субъектов РФ остаются лица, пользующиеся наибольшей поддержкой Кремля. К ним относятся губернаторы Санкт-Петербурга и Краснодарского края – В. Матвиенко и А. Ткачев, президент Татарстана М. Шаймиев. Не произошло кардинального обновления губернаторского корпуса. Все это свидетельствовало о существенных ограничениях политики централизации, которые лучше всего просматриваются при проведении исследований в регионах России.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2 Сценарии  развития отношений «центр –  регионы»

Второй президентский  срок В. Путина кардинально изменил не только характер отношений между центром и регионами, но и всю систему российской власти. Сегодня отношения между двумя уровнями власти развиваются на фоне утраты основными институтами политической автономии. В будущем отношения между центром и регионами могут эволюционировать в рамках трех возможных сценариев.

Сценарий первый: дальнейшее развитие унитаризма. В  соответствии с этим сценарием централизаторские  тенденции в политике российской власти будут нарастать. В этом случае федеральная власть сможет контролировать процессы в регионах, а центр получит «послушные» территории. Однако централизаторская логика превращает губернаторов из действующих субъектов в «подневольных» лиц, лишенных инициативы и свободы действия. Это была бы некая «реставрация матрицы», типичный советский вариант, который уже состоялся в прошлом и не привел к позитивным результатам для России. Этот сценарий опасен тем, что при неблагоприятной экономической ситуации он может привести к обострению отношений «центр – регионы» и росту социальной напряженности в стране.

Сценарий второй: вынужденный компромисс. Это наиболее благоприятный и, хотелось бы верить, наиболее реалистичный сценарий развития событий. Он реализуется в том  случае, если высшее руководство страны осознает, что «чистой победы» центра над региональным уровнем власти быть не может. Вероятность этого сценария достаточно велика в том случае, если федеральная власть согласится с некоторыми требованиями региональных элит. Отдельные элементы этого сценария просматриваются в последних политических решениях. Региональные элиты добились того, что будут выдвигать своих кандидатов на пост руководителя региона. Центр, осознав, что не справляется с забранными у регионов полномочиями, начал возвращать их региональному уровню власти. Государственной Думой принят закон, в соответствии с которым губернаторам предоставляется право досрочно распускать органы законодательной власти регионального и муниципального уровня. Надо полагать, что в преддверии избирательного цикла 2007-2008 гг. будут выполнены и другие требования региональных элит. Однако следует понимать, что реализация этого сценария может происходить как в рамках негласных «внутриэлитных» договоренностей, так и в результате институционализации отношений между двумя уровнями власти. Для России предпочтительнее институциональный путь, позволяющий сформировать современное государство.

Третий сценарий: развитие в России подлинного федерализма, в основе которого лежат принципы демократии. Применительно к современной  России этот сценарий может рассматриваться лишь в долгосрочной перспективе. Главными особенностями демократической федерации являются: отказ от построения федерации «сверху»; развитие двусторонних процессов как «сверху – вниз», так и «снизу – вверх»; учет интересов регионов и региональных особенностей; предоставление субъектам РФ широких полномочий и ресурсов, необходимых для их исполнения. Демократический сценарий – это лишь гипотетическая возможность. Однако необходимые условия для его осуществления на данный момент в России отсутствуют. В стране не сложилось гражданское общество, политическая оппозиция нейтрализована, а главное – за весь постсоветский период проблемы федеративного развития так и не превратились в тему широкой общественной дискуссии.

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Региональная политика России:  концепции, проблемы, решения

2.1 Современная  региональная политика

 Любая политика - это цели и задачи, преследуемые  и решаемые людьми в связи  с их конкретными интересами, а также методы, средства и  институты, с помощью которых,  данные интересы формируются, отстаиваются и защищаются. Региональной политикой можно считать лишь такую систему намерений и действий, которая реализует интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и способами, учитывающими природу современных региональных процессов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре меж- и внутрирегиональных связей.