Отношения «центр – регионы» в современной Росcии: пределы централизации

– Наличие региональных «точек роста». Среди основных направлений экономической региональной политики в современной России находится селективная поддержка «региональных точек роста» на основе использования специфических потенциалов роста и стимулирования деловой активности и новой инвестиционной политики. Анализ тенденций развития некоторых территорий подтверждают возможность осуществления намерений руководства. В условиях достаточно длительного периода экономического роста в России сформировались центры опережающего развития. Они играют определяющую роль в региональном развитии, так и концентрируют экономическую активность, являются экономическим каркасом территории. Также «точки роста» транслируют рост на прилегающие территории и менее крупные города.

– Перераспределительные  механизмы региональной политики. При проведении политики выравнивания, во-первых, определяются границы региона требующего поддержки. Учитываются такие показатели, как уровень развития производства, размеры доходов, получаемых населением, плотность

населения, масштабы безработицы. Во-вторых, вырабатывается концепция

специализации данного региона. Основания для поддержки разнообразны:

неравномерность развития, экономические катастрофы и т.д.

– Реализация программ по поддержки депрессивных регионов. В современной государственной региональной политике наиболее актуальной ее составной частью является поддержка депрессивных регионов страны. Одной из важнейших форм организации государственной региональной политики в этих условиях становятся федеральные и региональные целевые программы. Это позволяет сконцентрировать необходимые ресурсы на наиболее важных участках территории России.

Среди слабых сторон выделены:

– «Замораживание»  сильной государственной региональной политики. Скорее можно говорить о существовании отдельных элементов «нормальной» региональной политики, часто не только не увязанных в систему, но и противоречащих друг другу. Главная цель региональной политики заключается в сохранении единства и целостности России, недопущении ее распада на суверенные территории. Федеральные власти также более склонны к решению, в рамках региональной политики, проблем внутриполитических, нежели социально-кономических, при этом проблем тактических, а не стратегических.

– Финансовая зависимость регионов от центра. Модель финансовой поддержки территорий, которая в России обусловлена экономическими диспропорциями регионов, обернулась финансовой зависимостью регионов. Это, в свою очередь, привело к зависимости политической. Некоторые регионы в значительной степени или даже почти полностью зависят от федеральной помощи. Принципиальное политическое значение имеет тот факт, что к числу финансово зависимых регионов относится большинство республик. Такое явление, во-первых, углубляет противоречия между «сильными» и «слабыми» регионами. Во-вторых, минимизирует свободное развитие регионов на принципах самообеспечения и лишает их стимулов к модернизации. В-третьих, сокращает политические притязания рассматриваемых территорий.

Список можно  продолжить такими факторами: игнорирование разноронности уровней развития субъектов Федерации; ограниченное включение в систему экономических и политических реалий региональных потенциалов; отсутствие эффективных форм межрегионального сотрудничества.

«Каналы и формы  взаимодействия по линии “центр –  регионы”» также поделены на сильные и слабые стороны, в перечень первых вошли:

– Введение системы  представителей Президента РФ в федеральных

округах. Появление административно-государственного деления на федеральные округа в значительной мере расширило функциональное содержание взаимодействия регионов, наложило помимо экономических и

ресурсных ролевой  компонент, функции по реализации различных  программ и проектов, направленных на управление жизнью людей и жизнеобеспечение.

– Увеличение роли Администрации Президента РФ как канала взаимодействия центра и регионов. Происходит оно прежде всего из-за ослабления роли законодательной ветви власти как канала, через который осуществляется агрегирование и отстаивание региональных интересов. Российский парламент лишился политической автономии и превратился в орган «де-юро», в том время как усилились позиции органов исполнительной власти. Администрация Президента и Правительство инициируют законопроекты «сверху», что делает в глазах региональных властей их наиболее дееспособными и эффективными. Администрация Президента Российской Федерации обретает больший интерес со стороны региональных властей также в связи с расширением полномочий в сфере удовлетворения региональных интересов непосредственно Президента.

– Возвращение  к практики выборности губернаторов регионов и либерализация и упрощение системы партстроительства. В настоящее время идет дискуссия об использование новой схемы назначения губернаторов. Инициатива Д. Медведева в виде законопроекта о восстановлении прямых выборов губернаторов, поддержанная В. Путиным, призвана усовершенствовать систему взаимодействий центра и регионов, придав ей демократические черты, которые будут являться актуальными в связи с нарастанием активности гражданского общества страны.

Изучение современного регионального процесса свидетельствует  о том, что политическая реформа, проводимая центром, может иметь далеко не однозначные политические последствия. Замена одного механизма другим не сможет решить закоренелые проблемы системы «центр – регионы». Центрально-региональные отношения не станут более предсказуемыми и прозрачными. Территориальное управление современной России нуждается в масштабной федеральной реформе с целым комплексом мер оздоровления ситуации.

Однако, уже  существующие решения руководства  страны по возвращению к выборности губернаторов регионов, либерализации и упрощении системы партстроительства не лишены целесообразности.

– Ужесточение  кадровой политики при назначениях  на значимые посты.

Кадровая политика последних лет подлежала решительным преобразованиям, которые можно охарактеризовать как ее ужесточение. Она стала более прозрачной, предсказуемой, обеспечивающей сохранение преемственности и последовательности намеченного курса. Слабыми сторонами в рассматриваемом блоке являются:

– Чрезмерная роль неформальных каналов взаимодействия центра

и регионов. В современной России роль неформальных каналов взаимодействия центра и регионов, прежде всего личных контактов представителей региональной политической элиты и федеральных государственных деятелей, является чрезмерно существенной. Несмотря на наличие формальных правил и процедур такого взаимодействия, гораздо более эффективным является следование установившимся неинституционализированным традициям, основанным на использовании

специфического  набора инструментов: кулуарных переговоров, взаимовыгодного обмена административным и экономическим влиянием и др. Данное обстоятельство делает систему взаимоотношений «центр – регион» излишне субъективной, определяет подход федеральных властей к

тому или  иному субъекту Федерации не на основе единых формализованных

принципов, а на основе разнородной, не поддающейся логическому осмыслению, системы предпочтений.

– «Фаворитизм» в системе отношений «центр –  регион». Ресурсы в

системе отношений  «центр – регион» распределяются в зависимости от своеобразного  рейтинга территорий, который складывается из степени лояльности к центру. Дополнительной возможностью лоббирования региональных интересов является принадлежность к партии «Единая Россия». Несмотря на то, что субъекты пытаются стать «фаворитами» Кремля, отношения между центром и регионами в России стали носить все более напряженный и непрозрачный характер. В значительной степени возросла готовность некоторых региональных элит противостоять действиям федерального центра. Однако это касается экономически самостоятельных регионов страны.

– Снижение активности и эффективности работы полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Несмотря на принятые меры по обеспечению единства правового пространства страны через надстройку этажа над субъектами Федерации – округа, основные проблемы между системами «центр – регион» и «регион – регион» решить не удалось.

В этих условиях, активность работы указанного института в данном направлении в последнее время заметно снизилась.

– Снижение значения Совета Федерации РФ как выразителя региональных интересов. Очевидно, что значение Совета Федерации как выразителя региональных интересов неуклонно снижается. Прежде всего, из-за особенностей механизма его формирования. Сегодня этот орган в значительно большей степени представляет интересы федерального центра, чем регионов.

Состоящий из глав субъектов Федерации Государственный  совет не обладает никакими конституционными полномочиями и служит, скорее, площадкой для обучения губернаторов азам федеральной политики, а членов правительства – определенному учету регионального фактора, но не более того.

– Специфика  реализации функции артикулирования региональных интересов в деятельности партий. Представленное направление можно охарактеризовать как проблемное, поскольку активность партий по вопросам регионального развития крайне мала. Во-первых, функционально политические партии в России регионально не ориентированы. Во-вторых, возможность влияния партий на власть ограничена, что делает этот канал взаимодействия крайне не привлекательным для региональных элит. В-третьих, существует партия власти, которая монополизировала возможность представлять и артикулировать региональные интересы с помощью системы назначения региональных руководителей. В результате чего подавляющее большинство управленцев непосредственно с ней взаимосвязано. В-четвертых, стоит указать на свойство российской политической системы относительно партий – изменчивость.

За несколько  десятков лет сфера претерпела значительные трансформации и менялась кардинальным образом.

– Отсутствие политической оппозиции и связанной с ней дополнительных каналов артикулирования региональных интересов. Положение в России сейчас таково, что важнейшим, если не единственным, фактором лифта в государственном управлении является принадлежность к правящей партии и строгое исполнение негласных правил внутреннего поведения, а также что в распоряжении правящей группы находятся практически все ресурсы страны. В свою очередь, можно говорить об отсутствии реальной оппозиционной силы в стране. Политическая оппозиция современной России не может предложить достойных идей, программ и альтернатив правящей партии. Перечисленные факторы не являются исчерпывающими, а лишь представляют совокупность условий, наиболее сильно влияющих на территориальное развитие и управленческие практики в России.

Возможностями для эффективного регионального  развития и стабилизации систем «центр – регионы», «регион – регион»  могут стать:

– децентрализация  и учет региональных интересов;

– реформирование и меры по оздоровлению федеративных институтов;

– снижение конфликтности по линии «центр – регион», «регион –

регион»;

– совершенствование  субъектного состава. Укрупнение субъектов федерации. Ликвидация сложносоставных субъектов;

– принятие четкой концепции и единой системы приоритетов в сфере территориального управления и пространственного развития;

– создание единого  правового и политического пространства развития

России;

– развитие отдельных  регионов, характеризующихся как  «региональные точки роста», на основе использования специфических потенциалов роста и стимулирования деловой активности и новой инвестиционной политики;

– налаживание  отдельных механизмов межрегионального взаимодействия и отношений в системе «центр – регионы»;

– сохранение лояльного  отношения к центру элит экономически самодостаточных регионов;

– ориентация регионов России на «сильную» региональную политику

федерального  центра;

– сбалансирование  реальных полномочий органов законодательной  и

исполнительной  властей в системе представления  региональных интересов;

– узаконивание политического регионального лоббирования;

– приход к власти политических деятелей и лидеров, ориентированных  на обновлении системы управления, модернизацию и инновационное развитие;

– упорядочивание системы управления «центр – регионы»;

– реконструкция  отдельных звеньев территориального управления;

– переструктурирование деятельности региональных органов  развития.

Угрозами для  территориального управления России, имеющими негативные последствия, могут выступить:

– усиление централизации  и подавление региональной политической

воли;

– разбалансированность федеративных институтов;

– нарастание сепаратистского  потенциала в ряде субъектов РФ;

– нарастание структурных ограничений, связанных с избыточным субъектным составом;

– усиление асимметричности  РФ;

– разноуровневое и разноскоростное развитие регионов России. Нестабильность регионального развития, непрозрачность отношений в системе «центр – регион»;

– увеличение контрастности  социально-экономического развития регионов России. Социально-экономическая катастрофа. Потеря управляемости;

– региональный политический раскол, формирование региональных коалиций с противоположными целями, лоббирующими различные интересы;

– противостояние действиям федерального центра региональных элит

отдельных регионов;

– ориентация регионов России на внешнеэкономические приоритеты,

иностранную поддержку, инвестиции и вливание финансовых ресурсов;

– неуклонное снижение значения Совета Федерации как выразителя региональных интересов;

– сведение к  минимуму возможностей представлять региональные интересы через законные и традиционные каналы на федеральном уровне;

– отсутствие ориентации политических деятелей и лидеров  на обновлении системы управления, модернизацию и инновационное развитие;

– потеря глубины  и гибкости управления территориями;

– увеличение неэффективных звеньев территориального управления;