Практические проекты программно-целевого управления и планирования

3. Описание различных  ресурсов: необходимые сведения  о всех ресурсах, требуемых для достижения каждой из целей, и допустимые правила их использования. Поскольку речь идет о допустимом использовании, постольку явно или неявно задаются соответствующие ограничения.

4. Описание сроков. Оно  содержит нормативное время, необходимое  для выполнения всего процесса, и нормативные периоды для  достижения каждой из целей.  В связи с возможностью варьирования  условий, в которых выполняется  программа, в него входит описание  возможных вариантов и структуры,  отвечающих им затрат времени.

5. Описание функций управления: правила распределения функций  по управлению процессом перехода  из начального состояния в целевое. Такие функции могут различным образом распределяться и перераспределяться между организациями, принимающими участие в выполнении соответствующего процесса. Но само распределение или перераспределение функций может реально осуществляться подсистемой руководства. Здесь же определяется лишь совокупность всех возможностей.

6. Описание функций исполнения: перечень описания всех таких  функций и их связей с целями, представленными во втором разделе.  В него включаются также правила  по распределению и перераспределению  подобных функций, связанные с  возможностью участия при их  выполнении различных организаций  (в течение одного или разных  периодов времени). Распределение  и перераспределение таких функций  осуществляется реально благодаря  деятельности руководства и управления.

В рассмотренном общем  виде программы отражены все явления, между которыми устанавливаются  взаимосвязи посредством программно-целевого подхода. Но в зависимости от конкретных условий, относящихся, к специфическим  особенностям систем и возможностям их функционирования, некоторые разделы  в реальных программах могут отсутствовать. Об этом свидетельствуют хорошо известные  описания программ в работах ведущих  специалистов по программно-целевому планированию.

Целевые программы отличаются друг от друга по содержанию, которое  образуют включаемые в них специфические  элементы и в соответствии с этим подразделяются на несколько общих  видов: общегосударственные, межгосударственные, региональные, межотраслевые и т. д. Все это хорошо описано в  сочинениях, обобщающих опыт программно-целевого планирования и управления.

Очевидно, что и процессы разработки программ отличаются друг от друга в зависимости от их вида и используемой информации. Выявление  видов подобных процессов представляет собой конкретизацию изложенных выше представлений о программных  исследованиях. Его можно осуществить  на соответствующем основании, которое  вводится нами теперь для решения  этой задачи.

Выделение видов программных  исследований связывалось с версиями программно-целевого подхода. В конкретизации  этого общего принципа выделяются два  взаимосвязанных аспекта, отвечающие концептуальным моделям и математическим средствам в составе названных  версий.

Обращаясь к первому аспекту, воспользуемся идеей о взаимно  однозначном соответствии программ и программно-управляемых систем. Ее логическим следствием является положение  о взаимно однозначном соответствии видов программ и видов программно-управляемых  систем. На его основании можно, в  свою очередь, заключить, что разработка каждого вида программ осуществляется на основе концептуальных моделей соответствующего вида программно-управляемой системы. Из этого следует, что при наличии  набора концептуальных моделей всех видов подобных систем можно выделить и описать все виды процессов  разработки целевых программ. Разумеется, таким путем можно получить только описание категориальной структуры  процессов.

Действительно в модели, отражающей структуру программно-целевого подхода, содержится операция формирования системного представления, т. е. концептуальной модели программно-управляемой системы  того пли другого вида. Содержание такой модели предопределяет особенности  вида разрабатываемой программы. Очевидно, что выделение компонентов системы  и все последующие операции прямо  зависят от концептуальной модели вида системы.

Одним из направлений конкретизации  общего представления о версиях  программно-целевого подхода является выделение в каждой из них своей  концептуальной модели вида систем. Поэтому  все версии отличаются друг от друга  именно такими концептуальными моделями.

1. Другой аспект обсуждаемой  конкретизации состоит в определении  оснований выбора математических  средств, входящих в каждую  версию. Их выбор зависит от особенностей концептуальной модели и от содержания задач, с решением которых соотносится подобная модель (отметим, что одна и та же концептуальная модель может соотноситься с разными задачами),

Изложенное выше позволяет  заключить, что можно выделить достаточно большое количество видов процессов, посредством которых разрабатываются  программы. Классифицировать их можно  только на основе классификации программ и соответствующих программно-управляемых  систем, Однако в настоящее время  задача классификации программ и  систем еще не решена. В литературе, посвященной программно-целевому планированию и управлению, выделяются некоторые  виды программ, не объединенные, в какую  бы то ни было логическую систему. В  некоторых работах выделяются основания  для нахождения видов программ в  границах какого-то рода, и этим ограничиваются при анализе отношений между  программами.

Обратимся к имеющемуся опыту, чтобы установить, какие задачи надо решить предварительно, чтобы приступить к решению проблемы классификации  программ и систем. Специалисты выделяют следующие виды программы, которые  относятся к сфере промышленного  производства, а потому их описание является составной частью рассматриваемой  в данной главе концепции программно-целевого подхода:

1. Общегосударственные (общенациональные) программы. Такие программы направлены  на решение проблем высшего  уровня, на реализацию общественных  идей и целей (программа социального  развития и повышения уровня  жизни советского народа, комплексная  программа научно-технического прогресса  и т. п.).

2. Межгосударственные программы.  Они направлены на решение  проблем, требующих одновременного  приложения усилий не одной,  а нескольких стран.

3. Межотраслевые программы.  Они связаны с решением проблем  развития однородных отраслей.

4. Комплексные региональные  программы. Такие программы связаны  с решением проблемы какого-то  отдельного региона.

5. Функциональные проблемные  программы. Они направлены на  решение проблем, «сквозных» для  всех или большинства отраслей  народного хозяйства.

6. Территориальные программы.

7. Программы отдельных  организаций.

Процесс разработки программ начинается с формированием той  системы, для управления которой  создается данная программа. Поэтому  можно утверждать, что программам всех перечисленных видов соответствуют  определенные программно-управляемые  системы. Эти системы выделяются по различным основаниям, а потому такое выделение не может быть классификацией или ее какой-то частью. И то же самое следует сказать  по поводу перечисленных видов программ.

Прежде всего, отметим, что  для решения проблемы классификации  приведенный перечень программ и  систем явно недостаточен. Получение  более полного перечня является самостоятельной задачей, которую  надо решить предварительно. Источниками  информации об обсуждаемых видах  программ и систем являются работы экономистов, в которых обобщается имеющийся опыт программно-целевого планирования и управления.

В настоящее время проводится деление программ по нескольким основаниям. Программы делят на виды по целям: программы развития и программы создания; по функциональному назначению: пионерные, которые связаны с обеспечением какой-то новой функции, и инвестиционные — направленные на обеспечение рапсе существующей функции новыми техническими средствами; по времени реализации: краткосрочные (1—5 лет), среднесрочные (5—10 лет) и долгосрочные (10—15 лет); по масштабам: общегосударственные, межгосударственные, региональные, межотраслевые, отраслевые, межведомственные и т. п. Различают еще виды программ по стадии разработки, эксплуатации и т. д.

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Практические проекты программно-целевого управления и планирования

2.1  Методологические основы регионального программирования.

 

Разработка региональных программ – целенаправленный процесс  мобилизации всех возможностей регионов различных уровней.²²

Типовая структура программы  включает: характеристику проблемы, основные цели и задачи, систему мер, ресурсное  обеспечение, механизм реализации, организационный  аспект, способы управления и контроля за ходом ее реализации, а также оценку ожидаемой эффективности и социально-экономических последствий от реализации программы.

Для федеральных программ также разрабатываются паспорт  программы, технико-экономическое обоснование, бюджетная заявка (для программ, финансируемых из бюджета).

Решение крупномасштабных межотраслевых (отраслевых) и региональных проблем, как правило, связано с разработкой  и реализацией федеральных целевых  программ, которые следует рассматривать  в качестве одного из средств структурной и региональной политики государства.

Разработке федеральных  и региональных программ в промышленности предшествует отбор проблем (целей), включающий обоснование необходимости  их решения на федеральном или  региональном уровнях. Особое внимание при выборе и ранжировании проблем (целей) по приоритетности обращается на значимость; сложность их решения  традиционными методами; невозможность  использования формирующегося механизма  рыночного саморегулирования; невозможность  концентрации ресурсов и требование координации деятельности многочисленных территориальных органов управления и заключения межрегиональных экономических  соглашений. (Приложение 6)

Программы, разрабатываемые  на любом уровне управленческой иерархии, должны содержать: а) перечень основных, решаемых ею задач; б) совокупность и  последовательность мероприятий, с  помощью которых она реализуется; в) расчет прямых и косвенных (сопряженных) затрат всех основных видов используемых при осуществлении этих мероприятий  ресурсов; г) распределение заданий  по срокам и исполнителям.

Программы экономического и  социального развития субъектов  Российской Федерации (далее - региональные программы) в отличие от федеральных  целевых программ разрабатываются  и реализуются субъектами Российской Федерации, которые сами определяют цели и задачи таких программ, порядок  их разработки и механизм реализации. Утверждение указанных программ осуществляется в соответствии с  п. «г» п. 2 ст.5 Федерального закона «Об  общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ.

Распоряжением Правительства  РФ от 14 июня 2001 года N 800-р был одобрен  Типовой макет программы экономического и социального развития субъекта РФ, который носит рекомендательный характер. Главное его назначение – обеспечить определенное методологическое единство региональных программ и взаимоувязанность их с целями государственной стратегии экономического и социального развития.

Программная разработка решения  проблем на уровне региональных программ производится в соответствии с прогнозом  социально - экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально - экономического развития соответствующей  территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

В региональных программах учитываются цели социально-экономического развития соответствующего региона, направления  структурной и научно-технической  политики, законодательных и институциональных  преобразований, прогнозы развития региональных и общегосударственных потребностей, результаты анализа экономического, социального и экологического состояния субъекта Российской Федерации и страны в целом, а также международные договоренности.

При отборе конкретных производственных объектов и проектов основным фактором является не нарушение равных конкурентных условий и возможность обеспечить максимальную экономическую и бюджетную  эффективность.

Приоритет имеют те проекты  и производственные объекты, где  предоставление бюджетных средств предполагается в основном на возвратной основе и может повлечь наибольший приток внебюджетных средств, в том числе иностранных инвесторов.

Можно выделить следующие  основные этапы разработки целевых  программ.

Выбор объекта  программы. Это важнейшая стадия, предшествующая разработке программы и во многом предопределяющая ее успех. Нужно исходить из нескольких критериев при выборе объекта: он должен представлять стратегический приоритет, обеспечивать перелом траектории движения данного объекта; программа не должна носить слишком широкий характер, охватывая план развития целой отрасли, но и не быть чрезмерно узкой, не обеспечивая прорыва.

Построение «дерева  целей». По каждой отобранной программе определяются генеральная цель, конкретизирующие ее цели первого, второго, а если потребуется, то и третьего уровней. Нужен строгий экономико-логический анализ, чтобы совокупность целей нижестоящего уровня обеспечивала достижение целей более высокого уровня. Цели следует формулировать максимально конкретно, избегать формулировок типа «повысить уровень», «расширить» и т.п., выполнение которых невозможно проверить.