Зарубежный опыт организации местного самоуправления

Муниципальные советы избираются в назначенные сроки. В США, например, органы местного самоуправления в зависимости от уровня избираются на 2-4 года, в Великобритании – на 4 года, причем состав муниципалитетов может обновляться по частям или переизбираться полностью. Численный состав органов местного самоуправления также различен, как правило, от нескольких депутатов до нескольких десятков. В муниципальные советы столиц государств, как правило, избирается более ста советников. Выборные муниципальные советы юридически возглавляют муниципальный аппарат управления, который осуществляет оперативную работу по руководству всей деятельностью муниципалитета. Срок полномочий депутатского корпуса органов местного самоуправления различен. В ряде кантонов Швейцарии он составляет 3-4 года, Швеции, Норвегии, Португалии, Испании, Великобритании, Дании, Голландии, ФРГ (ряд земель) – 4 года, в Ирландии, Турции, Италии, на Кипре – 5 лет, в ряде земель ФРГ, Австрии – 5-6 лет, в Бельгии, Франции, Люксембурге – 6 лет.

Законодательством ряда стран предусмотрены особые требования к лицам, намеревающимся занять должности в органах местного самоуправления: годность к военной  службе, обязательное проживание или  место работы в пределах территории органа местного самоуправления, уплата местных налогов и т.д. Важно  отметить, что в ряде зарубежных стран законодательством предусмотрен порядок досрочного отзыва депутатов  местных представительных органов  посредством голосования избирателей. А характерной особенностью муниципального самоуправления Мексики, например, является то, что председатели и советники  муниципалитетов, избранные прямым народным голосованием, не могут быть переизбраны на непосредственно  следующий срок.

По-разному регулируется вопрос о совмещении депутатских  мандатов: от решения совмещать сразу  несколько мандатов (в Дании –  на местном, региональном и парламентском  уровне), а также системы двойного мандата на местном и региональном уровне (Норвегия, Швеция, Дания, Великобритания, Ирландия, Голландия, ФРГ), до одного депутатского мандата (Австрия, Бельгия, Франция). Австрия, в виде исключения, допускает совмещение мандата самого нижнего уровня с самым верхним (парламентским). В Италии не допускается совмещение мандатов на одном уровне (региональном, провинциальном и муниципальном), а также с мандатом члена парламента. В Люксембурге член местного органа самоуправления может одновременно быть членом национального парламента и Европарламента и т.д.

На выборах  в органы местного самоуправления обычно довольно высок процент абсентеистов, т.е. не участвующих в голосовании (в США, например, до 1/3 всех зарегистрированных избирателей). В странах, где введен обязательный вотум, этот процент, разумеется, достаточно высок.

По структуре  органы местного самоуправления, как  правило, однопалатные. Двухпалатное построение этих органов чрезвычайно редко  (муниципальный совет Нью-Йорка, например). Структура муниципального органа, как и его численный состав, определяются размерами территории и численностью населения. Основной формой деятельности органов местного самоуправления являются сессии, проведение которых регулируется местным законодательством. В низовых территориальных подразделениях эти сессии проводятся довольно часто (в США – один - два раза в месяц, в Великобритании – ежемесячно). Сессии вышестоящих органов проводятся 1 раз в квартал или полугодие. Могут проводится и внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию определенного числа членов представительного органа или по требованию местных исполнительных органов (мэр, исполнительный совет и т.д.). Обычно чрезвычайные сессии собираются для решения только строго определенных вопросов и решение других вопросов не должно иметь юридической силы.

 В пределах  своей компетенции органы местного  самоуправления принимают решения,  дают заключения, высказывают пожелания  и рекомендации. Общий принцип  заключается в том, что местные  сообщества и выражающие их  волю избираемые населением органы  местного самоуправления обладают  в рамках закона полной свободой  действий при осуществлении своей  деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их  компетенции или не переданы  в установленном порядке какому-либо  другому органы власти. Сами полномочия  могут быть поставлены под  сомнение или ограничены другим  органом власти, центральным или  региональным, только в рамках  закона.

Решения органов  местного самоуправления могут быть оспорены в судебном порядке. Законодательством  ряда стран (например, Италии) предусмотрена  возможность роспуска местных выборных органов в случае совершения ими  действий, противоречащих конституции, а также серьезных нарушений  действующих законов, отказа выполнять  постановление центрального правительства  и т.д. Законодательством предусмотрена  возможность роспуска исполнительного  органа местного самоуправления и отправка в отставку его председателя, совершившего незаконные действия.

1.3. Нормативные документы, регулирующие деятельность органов местного самоуправления

Основным документом, регулирующим деятельность органов местного самоуправления за рубежом и в РФ, является Европейская  хартия 
местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления открыта к подписанию 15 октября 1985 г. Разработана и принята по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе.

Цель Хартии – обеспечение и  защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам  и дающих им возможность участвовать  в принятии решений, касающихся условий  их повседневной жизни. По замыслу авторов  этого документа Хартия призвана наполнить реальным содержанием  основные принципы Совета Европы: поддержание  демократического сознания в Европе и защита прав человека в самом  широком смысле слова. Основная направленность Хартии – показать, что степень  автономии местных органов самоуправления является основным критерием подлинной  демократии.

Хартия состоит из трех частей. В первой части изложены основные принципы местного самоуправления; здесь же определяется, что оно должно основываться на конституционной и юридической базе. В ряде статей предусмотрено право органов местного самоуправления на собственные территориальные границы и определение своих административных структур. В двух статьях ограничивается административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления и обеспечивается выделение им достаточных финансовых средств. [16.,с.2-8] Во второй части Хартии содержатся положения, касающиеся объема принятых на себя сторонами обязательств. Исходя из необходимости обеспечить равновесие между основными принципами и гибкостью в отношении юридических и организационных особенностей каждого государства-участника, в Хартии предусмотрена возможность для участников не считать себя связанными отдельными положениями Хартии. В Хартии не предусмотрено системы контроля за ее выполнением за исключением обязательства сторон предоставлять любую информацию о законодательных актах или других мерах по применению положений Хартии. [16.,с.8-9] В третьей части содержатся обычные для конвенций СЕ положения технического характера. [16.,с.9-12]

Присоединение к Хартии не влечет никаких финансовых расходов, поскольку  в ее рамках не создано органов  контроля за ее выполнением (хотя вопрос об этом и обсуждается). Главным местом, где рассматриваются проблемы местного самоуправления вообще и вопросы Хартии в частности, является Постоянная конференция местных и региональных органов самоуправления. Эта конференция является не межправительственной организацией, а представительным органом (типа Парламентской ассамблеи СЕ) и имеет в структуре СЕ уникальный характер. Пленарные заседания Конференции проводятся раз в год, в марте. (В 1992 г. в работе сессии принимали участие представители России). Межправительственным постоянным органом в рассматриваемой области является Постоянный комитет местных и региональных органов самоуправления, который разрабатывает институционные, юридические и финансовые рамки деятельности СЕ по этим вопросам. Комитет собирается на свои заседания два раза в год.

Местное самоуправление в Канаде регламентируется Конституцией Канады, а также законодательством отдельных провинций. [2.,с.1-46] Единого документа, действующего в качестве конституции, в стране нет. Под Конституцией Канады понимают серию объединённых Конституционных актов Канады (включая Акты о Британской Северной Америке), а также иных документов, представленных письменными текстами и устными традициями и соглашениями. Последним крупным Конституционным Актом Канады является Конституционный Акт 1982 года (Акт о Канаде), который часто для простоты называют Конституцией Канады. Конституция включает также Канадскую хартию прав и свобод, гарантирующую канадцам права и свободы, которые в ней указаны и не могут быть нарушены ни на каком уровне Правительства Канады. «Эти права и свободы могут ограничиваться только нормами права в пределах, считаемых разумными, и оправданность которых может быть объяснена в свободном и демократическом обществе» (извлечение из первой статьи Хартии). Кроме того, «специальная статья» предоставляет федеральному парламенту и провинциальным законодательным собраниям возможность устанавливать законы в любое время и в той мере, которая подходит законодателям, преступая некоторые положения Хартии (в фундаментальных свободах, юридических гарантиях, в праве на равенство — раз в пять лет).

Местное самоуправление в Германии осуществляется на основе Конституции  Германии и Конституций отдельных  земель. [1.,с.1-63] Первоначально Основной закон задумывался как временный конституционный акт, который должен прекратить свое действие "в день, когда вступит в силу Конституция, принятая свободным волеизъявлением немецкого народа", т.е. после объединения. Собственно говоря, даже название "Основной закон" было использовано для того, чтобы не путать его с Конституцией. Однако созданная Бундестагом и Бундесратом уже после объединения Германии комиссия для рассмотрения вопроса об общегерманской конституции, проработав с 1990 по 1993 г., пришла к выводу, что вполне достаточно внести изменения в действующий Основной закон. Так, временный конституционный акт превратился, по сути, в бессрочный.

В Российской Федерации деятельность органов местного самоуправления регулируется следующими нормативно-правовыми актами: Конституция РФ, ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных  и муниципальных  услуг», ФЗ от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» ,  Указ Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», Постановление Правительства РФ от 11.11.2006 г. № 670 «О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования» , Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 г. № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов».

Таким образом, подводя итог первой главы, можно сделать следующий вывод: местное самоуправление - право и способность местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения. Порядок формирования органов местного самоуправления за рубежом устанавливается специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В большинстве стран выборы в органы местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Особенность состоит в том, что во многих странах устанавливается ряд цензовых требований. Деятельность органов местного самоуправления зарубежных стран регулируется законодательством каждой отдельной страны, но в качестве основного закона используется Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года.

Глава 2. СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КАНАДЕ И ГЕРМАНИИ

2.1 Местное самоуправление  в Канаде

Конституция Канады устанавливает, что деятельность органов местного самоуправления регулируется законодательством провинций. Подобный подход дает возможность создать в каждой провинции уникальную систему местного самоуправления и учесть в законодательстве особенности конкретной местности. Такие факторы, как плотность и специфика национального состава населения провинции, географическое положение, экономическая и политическая ситуация в регионе – всё это в совокупности влияет на определение структуры, порядка формирования и функционирование органов местного самоуправления в каждой провинции.

Система местного самоуправления в Канаде определяется также административно-территориальным  делением провинции. Например, в провинции  Британская Колумбия муниципалитеты подразделяются на четыре типа:

• муниципалитеты крупных городов;
• муниципалитеты небольших городов;
• муниципалитеты деревень;
• муниципалитеты сельских округов.

Система местного самоуправления Канады определяется административно-территориальным  делением каждой провинции. В административном отношении канадские провинции  поделены на графства, которые делятся  на тауншипы и приходы. Городские населенные пункты отличаются большей унифицированностью. В 7 из 10 провинций их существует четыре типа: сити, тауны, вилиджи и сельские муниципалитеты. В этих провинциях законодательно установлены критерии разграничения муниципалитетов по численности проживающего в них населения. Так, для сити минимальная численность населения колеблется от 5 тыс. (Британская Колумбия, Саскачеван) до 15 тыс. человек (Онтарио). Для таунов этот минимум составляет 2 тыс. человек (Онтарио, Квебек) и 500 человек (Саскачеван). Наряду с численностью населения возможными критериями для образования муниципалитетов служат: общий уровень развития соответствующей единицы, ее доход, историческая значимость и т.д.