Зарубежный опыт организации местного самоуправления

Своеобразно строится самоуправление такими административно-территориальными единицами, как графства в провинциях Квебек и Онтарио. Графство здесь  является как бы вторым, надстроечным уровнем муниципального управления, на котором координируется деятельность низших муниципальных единиц. Они  получаются как бы производными в  административном и финансовом отношении  от муниципалитетов, расположенных  на их территории. Из представителей последних  и состоят советы графств. Графства здесь не имеют каких-либо собственных  финансовых полномочий, и их бюджеты  составляются за счет взносов нижестоящих  единиц.

Немаловажной отличительной  особенностью канадской системы  местного самоуправления является несоответствие между размерами территории и численностью населения, распределением населения по территории государства. На расстоянии свыше 150 км севернее от границы с США плотность населения настолько мала, а удельный вес населения, ведущего подвижный образ жизни (оленеводов, охотников) настолько значителен, что отдельные поселки и города здесь достаточно редкое явление. На этом огромном пространстве (до 40% территории Канады) функции выборных муниципальных органов выполняют региональные службы федерального министерства по делам индейцев и развитию Севера; а также две контролируемые федеральным правительством территориальных администраций (Юкона и Северо-Западных территорий).

Каждая административно-территориальная  единица (муниципалитет) имеет свой орган самоуправления – совет. Муниципальные  советы могут быть городскими или сельскими. Полномочия сельских советов в наибольшей степени ограничены. Члены городских советов (мэрий), как правило, избираются от городских районов. Состав и полномочия представительных органов местного самоуправления различны в каждой провинции. В немалой степени различие предопределяется численностью населения самой провинции, поскольку основным источником пополнения муниципальных бюджетов являются местные налоги. Поэтому в провинциях с малочисленным населением – Остров Принца Эдуарда и Ньюфаундленд – управление имеет явно выраженный императивный характер и в значительной степени опирается на провинциальное правительство. Организация местного самоуправления в Канаде настолько разнообразна и не поддается детальной систематизации, что даже в пределах одного региона, образуемого благодаря относительно одинаковым природным, экономическим и историческим условиям, зачастую невозможно уловить общую закономерность.

В Канаде значительное распространение  получили специальные округа. Специальные  округа осуществляют руководство в  конкретных узких направлениях: школьные округа, специальные округа по управлению полицией, здравоохранением, водоснабжением и т.д. Специальные округа не имеют самостоятельных источников финансирования, и средства на выполнение своих полномочий получают в виде субсидий от провинциальных и муниципальных органов общей компетенции и, таким образом, попадают под их жесткий административный контроль. Иногда в качестве источника финансирования выступают добровольные пожертвования граждан и организаций или же сборы, взимаемые в обслуживаемой зоне. Это позволяет несколько уменьшить бремя контроля, однако не может служить постоянным источником средств из-за нерегулярности пожертвований и непопулярности сборов как таковых вообще.

Наиболее важным и распространенным видом специальных округов являются школьные округа, которые существуют в той или иной форме во всех провинциях. Их советы, как правило, избираются отдельно и практически  независимы от других муниципальных  органов. Они напрямую связаны с  животрепещущими вопросами профориентации, образования, языка и культуры. В своей деятельности они опираются на избираемые по месту жительства школьные комиссии, школьные советы и другие органы.

Конституционная основа регулирования  была заложена федеральной Конституцией в 1867 г., где говорится о том, что  законодательный орган каждой провинции  пользуется правом издавать законы, касающиеся муниципальных учреждений в провинции. [3.,с.10-12] Это означает, что только провинция вправе регулировать эти вопросы, которые не могут быть делегированы федеральному парламенту. В силу этого, круг полномочий, форма местного управления и административно-территориальное деление определяются законодательством провинций. Поэтому органы местного самоуправления имеют только такие права, какие им предоставит законодательный орган провинции. Причем их статус может быть изменен. Они могут быть упразднены или ограничены в правах. В силу особенностей Конституции каждая провинция не имеет своей конституции. Подобное положение дает возможность более подробно регламентировать многие вопросы и более оперативно реагировать на потребности текущего момента. Законы канадских провинций регламентируют рамки деятельности местных органов управления, строго определяют форму и структуру их руководства. Провинциальные власти издают множество обязательных для исполнения местными органами административных постановлений и распоряжений, производят назначения в некоторые коллегиальные органы, действующие на местном уровне (сфере образования, охраны порядка и др.). Именно провинции – инициаторы и проводники реформ структуры местного управления.

Основной формой работы органов  местного самоуправления являются сессии. Периодичность их созыва возрастает в низовых единицах. В вышестоящих единицах сессии созываются реже. В случае необходимости могут созываться внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию уполномоченного на то должностного лица, определенного числа членов представительного органа или по инициативе исполнительного органа. На внеочередных сессиях, как правило, рассматриваются лишь те вопросы, по поводу которых депутатов созвали.

На уровне городских муниципалитетов  существует несколько форм местного управления:

• «мэр-совет»

При этой форме муниципальный  совет имеет председателя, который  осуществляет свою деятельность как  генеральный управляющий и наделяется специальными полномочиями. Этот генеральный  управляющий (или мэр, как его  называют) избирается путем прямых выборов и считается, что он представляет интересы всех жителей города. Остальные члены совета могут представлять интересы отдельных городских административных районов или округов, поскольку избираются, как правило, по одномандатным избирательным округам от этих административных подразделений.

• «совет-управляющий»

По этой системе и мэр, и немногочисленный совет избираются населением города и занимаются решением политических вопросов. Повседневной административной работой руководит  назначаемый и контролируемый муниципалитетом  распорядитель «генеральный управляющий». Такая форма подчеркивает отделение  политики (выработкой политических решений  занимаются выборные члены совета) от административной деятельности, т.е. реализации решений, выработанных советом. Основной особенностью этого типа является профессиональное управление. Распорядитель  осуществляет наем и увольнение руководителей  департаментов, разработку кадровой политики, подготовку предложений для совета по бюджету, контроль за предоставлением услуг и т.д.

• «комиссионная» форма управления.

Она применяется небольшими городами. При этой системе население  избирает от трёх до семи «совет комиссионеров». Данной системе не свойственно разделение властей. Совет комиссионеров одновременно является и представительным, и исполнительным органом.

Члены городских советов  чаще всего избираются от определенных городских округов. При этом определенный административный район города выступает в качестве одномандатного избирательного округа, хотя достаточно распространенными являются и всеобщие выборы всеми избирателями данного города. Выборы советов графства, сельского муниципалитета или сельского округа, за исключением провинций Онтарио и Квебек, строятся в основном по однотипной модели. Ведущее место среди сельских органов занимает совет графства, он избирается путем прямых выборов; иногда выборы проводятся по многомандатным округам, когда графство представляет единый избирательный округ; иногда – по одномандатным избирательным округам, когда в совет графства избирается по одному члену от конкретного прихода или округа.

Во всех провинциях руководитель или старшее должностное лицо совета графства избирается членами совета из своего состава. В отличие от него, в городском муниципалитете мэр обычно избирается непосредственно всеми избирателями города, хотя иногда встречаются и выборы мэра городским советом (например, в Британской Колумбии). Срок полномочий мэра также длится один-два года. Как правило, он ведет заседания совета и вправе вносить на его рассмотрение свои предложения и рекомендации.

Муниципальные органы обладают определенной автономией в отношении  выборности местных представительных органов и некоторых должностных  лиц, наличия муниципальной собственности  и собственной компетенции и  т.д.. Вместе с тем они в конечном итоге функционируют под контролем центральных властей провинций и в значительной степени интегрированы в государственный механизм, выполняя многие функции государственного значения. Развитие социальной сферы, желание приблизить ее к населению конкретной местности вынудили муниципальные органы к активизации своей деятельности. Как и провинции, несколько ранее, муниципалитеты в течение многих лет перенимали дополнительные обязанности и расширяли уже принадлежавшие им, такие как поддержание дорог, уборка снега и мусора, освещение улиц, помощь нуждающимся, здравоохранение и др. В результате произошла определенная децентрализация управления. Однако эта децентрализация не придала абсолютной самостоятельности местному самоуправлению. Скорее наоборот, органы местного самоуправления попали под двойной контроль провинциальных властей: делегируя муниципалитетам некоторые свои полномочия (например, управление полицией), провинциальное правительство сохраняло за собой контроль над этими видами деятельности и получило возможность создавать свои региональные органы. В целом же децентрализация способна без прямого административного вмешательства добиться определенной координации и обеспечить относительное единство при значительном разнообразии путей и форм решения конкретных проблем.

Проблемы местного самоуправления Канады невозможно понять без учета  районирования страны, национальных отношений и других факторов. Субъекты федерации именуются провинциями, их всего 10. Кроме них, на Севере располагаются  две территории – Юкон и Северо-Западные территории, – на которых проживает  значительная часть индейцев, инуитов (эскимосов) и метисов. Хотя Конституция Канады закрепляет за провинциями исключительное право регулировать деятельность органов местного самоуправления, но значительную часть бюджетов провинций и органов местного самоуправления составляют федеральные субсидии. Считается, что значительное финансовое участие федерального правительства в деятельности органов двух других уровней дает ему право участвовать в политическом регулировании проблем местного самоуправления. В итоге многие важные проблемы на практике решаются за столом переговоров на трехсторонней основе. Предоставление индейцам полного самоуправления затрудняется большой разбросанностью индейских племен не только на огромных пространствах Севера, но тем, что значительная часть племен проживает в канадских провинциях. Это накладывает на статус самоуправляемых территорий, занимаемых индейскими племенами, определенный отпечаток. Прежде всего, следует отметить несогласованность положений Закона об индейцах с законодательством отдельных провинций. Так, в соответствии с федеральным законом индейцы имеют право на неограниченное занятие так называемыми традиционными видами деятельности: охотой, рыболовством. Практически же законодательство конкретной провинции устанавливает другой статус использования близлежащих от резервации водоемов, лесов, тундры. Подобная противоречивость законодательства зачастую приводит к конфликтам.

В целом, можно сказать, что в Канаде создан достаточно гибкий и надежный механизм, обеспечивающий координацию усилий всех уровней власти, позволяющий в случае необходимости учитывать различные местные особенности и условия.

2.2. Муниципальное управление  в Германии

Основным Законом ФРГ  установлено, что вопросы местного самоуправления находятся в компетенции  федеральных земель, и Федерация  не вмешивается в политику федеральных  земель в отношении местного самоуправления. Конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социально-правового государства в духе настоящего Основного Закона. В землях, округах и муниципалитетах граждане должны иметь представительства, избранные путем всеобщих, свободных и равных выборов при тайном голосовании. В муниципалитетах выборный территориальный орган может заменяться муниципальным собранием. [1., с.8-9]

Муниципалитетам должно быть предоставлено гарантированное  право разрешать в рамках закона все их местные дела под свою ответственность. Ассоциации муниципалитетов также  пользуются правом самостоятельности  в рамках их законных полномочий и  в соответствии с положениями законодательства. Таким образом, на федеральном уровне установлены только основные права и гарантии местного самоуправления.

Конституции земель содержат подробные положения, регламентирующие форму и объем полномочий местных  органов власти. Конституции земель должны соблюдать гарантии, предоставляемые  ст. 28 Основного Закона. [1.,с.10] Столь значительное различие в компетенциях федерального уровня России и Германии в отношении местного самоуправления объясняется тем, что германское федеративное государство сложилось в результате объединения суверенных государств. Российская же Федерация складывалась путем передачи части полномочий федерального центра субъектам Федерации, находящимся только в процессе своего становления. Строго унифицированного порядка в организации власти на уровне федеральных земель не существует, потому этот порядок в различных землях может значительно отличаться. В частности, в некоторых федеральных землях предусмотрен промежуточный уровень власти (между органами власти федеральной земли и местным самоуправлением). Этот уровень в Германии называют средним уровнем. По правовому статусу органы власти среднего уровня представляют собой территориальные подразделения органов власти федеральных земель. Основная задача данного уровня государственной власти федеральных земель, - обеспечение контроля за соблюдением законодательства всеми нижестоящими уровнями власти.