Естественные монополии в России: история, перспективы развития и реформирования

Во-вторых, на преодолении  дробления единой энергосистемы, как  результата процесса акционирования региональных АО-энерго. Последние превратились в локальных монополистов, однако сами оказались, в конечном счете, в подчинении у соответствующих местных властей. Региональное дробление приводит к нерациональной загрузке энергетических мощностей: Хронически недозагруженными остаются крупные, высокоэффективные станции при более полной загрузке менее эффективных, малых станций, принадлежащих региональным энергосистемам. Необходимо, таким образом, решить проблему жестко-вертикального управления дочерними компаниями – региональными АО-энерго в рамках холдинга, каковым является РАО «ЕЭС России».

В-третьих, необходимость  улучшить управление со стороны государства  своими активами в РАО, повысить их доходность и уровень соответствующих  поступлений в бюджет.

В-четвертых, остановить процесс начавшейся под давлением Всемирного банка приватизации предприятий энергосистемы, причем в условиях, когда цены акций крупных энергосистем на порядок ниже реальной их стоимости.

Следует, наконец, разработать  для компании продуманную инвестиционную стратегию, направленную на удовлетворение растущих в условиях наметившегося экономического подъема внутренних потребностей, а также создать базу для реализации экспортного потенциала российской электроэнергетики (без радикальных мер по вводу новых энергомощностей уже к 2010 г. сокращение предложения электроэнергии составит 15%). Реализация данной инвестиционной стратегии могла бы способствовать развитию энергетического машиностроения – основы реального сектора российской экономики.

Необходимо в полной мере использовать преимущества единой централизованной энергосистемы, при которой в одних руках сосредоточены генерирующие мощности, передающие и распределительные сети, для экспансии на внешние рынки.

Прогноз развития РАО «ЕЭС России» строится исходя из общих ориентиров в части превращения РАО в транснациональную корпорацию. Прежде всего, необходимо преодолеть последствия неудачного реформирования единой энергосистемы, связанные с размытостью организационно-экономической структуры компании, а также решить организационные задачи укрепления холдинга.

На первом этапе (2001 – 2008 гг.) предстоит модернизация и расширение материально-технической базы компании и на этой основе превращение ее в мощного экспортера электроэнергии и транснациональную корпорацию в рамках СНГ.

На втором этапе (2009 – 2015 гг.)  РАО «ЕЭС России» должна превратится в трансконтинентальную организацию, активно участвующую в формировании общего, евроазиатского рынка электроэнергии

 По мнению современных  экономистов, совершенствование системы железнодорожного транспорта, действующей в рамках МПС должно учитывать одну важнейшую особенность железнодорожной отрасли. Она состоит в том, что основная продукция отрасли – перевозка, создается, как правило, на уровне всей отрасли. Отсюда необходимость централизованного формирования и распределения доходов от перевозок, финансовых ресурсов для развития железнодорожной сети, приобретения и ремонта железнодорожного состава, внедрения достижений научно-технического прогресса.

Следует также исходить из реальной оценки работы российских железных дорог, особенно в сравнении ее показателей с зарубежными данными. В то время как убыточность железных дорог в Западной Европе достигает 50% и компенсируется государственными дотациями, в России железные дороги работают с прибылью (в 1999 году рентабельность перевозок составила свыше 25%). Производительность же железных дорог в России, оцениваемая по количеству тонно-километров, приходящихся на одного занятого на перевозках, в 2,5 – 3 раза выше, чем в Англии, Франции, Германии и Китае.

Структурные реформы  железных дорог в различных странах  характеризуются разной степенью радикальности  в зависимости от экономического положения страны и места железных дорог в транспортной системе.

Прогноз развития российских железных дорог строится, исходя из насущной необходимости сохранить их как единую общенациональную систему.

На первом этапе (2001– 2008 гг.) в условиях начавшегося экономического подъема, МПС предстоит приступить к модернизации своей технической базы и организационно-экономической структуры железных дорог, исходя из их функций развивающейся единой трансевразийской системы, расширяющихся потребностей транзита между Востоком и Западом. В этот период предстоит существенно уменьшить транспортную составляющую в цене  перевозимого продукта за счет снижения тарифов. Для этого необходимо изъятие из структуры себестоимости перевозок затрат, идущих в настоящее время на реконструкцию и развитие железных дорог за счет их собственных доходов. Предстоит добиться выделения в государственном бюджете, как это было раньше, отдельной строки по инвестициям в железнодорожный транспорт и вернуть тем самым государству роль стратегического инвестора.

На втором этапе (2009 – 2015 гг.)  железнодорожному транспорту предстоит в полной мере реализовать свои возможности общенациональной и трансконтинентальной системы, играющей важную роль в интеграционных процессах в рамках СНГ и реализующей функции трансевразийского моста.

3 АНТИМОНОПОЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА КАК ИНСТРУМЕНТ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ: РОССИЙСКИЙ ОПЫТ

Проблема необходимости антимонопольного регулирования естественных монополий была осознана властью лишь к 1994 г., когда рост цен на производимую ими продукцию уже оказал существенное влияние на подрыв экономики. При этом реформаторское крыло правительства стало уделять большее внимание проблемам регулирования естественных монополий не столько в связи с необходимостью остановить рост цен в соответствующих отраслях или обеспечить использование возможностей ценового механизма для макроэкономической политики, а в первую очередь, стремясь ограничить круг регулируемых цен.

Первый проект Закона «О естественных монополиях» был  подготовлен сотрудниками Российского  центра приватизации по поручению ГКАП РФ в начале 1994 г. После этого проект дорабатывался российскими и зарубежными экспертами и согласовывался с отраслевыми министерствами и компаниями (Минсвязи, МПС, Минтранс, Минатом, Миннац, РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России» и др.). Против проекта выступили многие отраслевые министерства, однако ГКАП и Минэкономики удалось преодолеть их сопротивление. Уже в августе правительство направило согласованный со всеми заинтересованными министерствами проект Закона в Госдуму.

В апреле Госдума приняла Закон, и он был отправлен на подпись Президенту. В мае Президент, сославшись на наличие в нем противоречий с действующим законодательством, наложил вето на Закон в новой редакции и вернул его в Госдуму. В июне – июле работала согласительная комиссия Госдумы и президентского аппарата. После этого Госдума практически без обсуждения приняла Закон в новой редакции и 17 августа Президент подписал Закон. Это стало возможным благодаря широкой летней кампании, которую развернули средства массовой информации против злоупотреблений, допускаемых естественными монополиями. Особое внимание обращалось на финансовые показатели газовой промышленности, возможность улучшить состояние госбюджета в результате увеличения налогообложения РАО «Газпром» и отмены привилегий по формированию внебюджетного фонда и т.п.

По Федеральному закону от 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», сфера регулирования включает транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировку газа по трубопроводам; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; услуги по передаче электрической энергии; услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; услуги по передаче тепловой энергии; услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.

Основными методами регулирования  выступили: ценовое регулирование, то есть прямое определение цен (тарифов) или назначение их предельного уровня; определение потребителей для обязательного  обслуживания и/или установление минимального уровня их обеспечения. Органам регулирования также вменяется в обязанность контролировать различные виды деятельности субъектов естественных монополий, включая сделки по приобретению прав собственности, крупные инвестиционные проекты, продажу и сдачу в аренду имущества. Специфика российских монополий сказалась и на особенностях законодательного регулирования их деятельности. В капиталистических странах монополии появились тогда, когда уже существовали рыночные отношения, и государство, чтобы воспрепятствовать удушению конкуренции, стало вводить ограничивающие нормы. Российское законодательство о конкуренции разрабатывалось при сильных монополиях и лишь формирующихся рыночных отношениях. Поэтому для нашей страны важно не только ограничивать монополизм и злоупотребления доминирующим положением, добиваться соблюдения правил конкуренции, наказывать за их нарушения, но и создавать конкурентную среду, проявляя политическую волю.

Сегодня, спустя десять лет  после начала рыночных реформ, антимонопольное законодательство необходимо совершенствовать, преимущественно на основе обобщения правоприменительной практики. Предстоит так обновить правовую базу, чтоб она позволяла надёжнее пресекать злоупотребления рыночной властью, ущемление интересов хозяйствующих субъектов, применять штрафные санкции к физическим и юридическим лицам, включая должностных лиц федеральных и региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления. Нужен закон «О защите конкуренции в сфере финансовых услуг».

Для реализации антимонопольной  политики, поддержки рыночных структур и предпринимательства, государственного регулирования тарифов в сфере  естественных монополий, пресечения монополизма  на товарных рынках, создания условий  для здоровой конкуренции был создан Государственный комитет по антимонопольной политике, имеющий территориальные управления. Позднее его преобразовали в Государственный антимонопольный комитет (ГАК). Следует признать, что ему не удалось добиться ощутимых успехов в создании полноценной конкурентной среды.

В 1999 г. на его базе было создано Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП). В него вошли также Федеральная служба России по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ), Федеральная служба России по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС), Государственный комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства (ГКРП) и, возможно, будет включена Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК).

На настоящий момент в России практически сложилась система методов антимонопольного регулирования (следует подчеркнуть словосочетание «практически сложилась», так как практика последних двух – трех лет свидетельствует о том, что правительство старается изменить прежнюю государственную политику в отношении естественных монополий в виду ошибочности прежнего курса). Тем не менее, можно выделить несколько базовых методов регулирования. Во-первых, ограничительные меры. Они предусмотрены законом «О конкуренции» и применяются антимонопольным органом к хозяйствующим субъектам, которые нарушают антимонопольное законодательство. Это запреты на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, на действия органов власти и управления, которые могут неблагоприятно сказаться на развитии конкуренции.

Запреты на монополистическую  деятельность подразделяются на запреты, направленные против соглашений, ограничивающих конкуренцию, и запреты на злоупотребление  предприятиями своим доминирующим положением. Такие злоупотребления  являются наиболее типичными (более 60%) нарушением антимонопольного законодательства.

Закон запрещает устанавливать монопольно высокие или монопольно низкие цены, изымать товар из обращения с тем, чтоб создавать или поддерживать дефицит или повышать цену, навязывать контрагенту условия договора, невыгодные для него или не относящиеся к предмету договора, включать в договор дискриминирующие условия, которые ставят контрагента в неравное положение по сравнению с другими предприятиями, препятствовать выходу на рынок (или уходу с него) другим предприятиям, побуждать контрагента отказываться от заключения договоров с отдельными покупателями (заказчиками), несмотря на то, что есть возможность произвести или поставить нужный товар.

Наиболее стабильно  действует запрет на установление монопольных цен, хотя и здесь немало проблем. В частности, «Временные методические рекомендации по выявлению монопольных цен» от 21 апреля 1994 г. предлагают одновременно использовать концепцию ограничения прибыли и концепцию сравнения рынка. Применение первой концепции осложняется тем, что производственные затраты необходимо устанавливать с учётом того, что производственные мощности будут исчерпаны. Но при общем спаде производства в России это нереально. Поэтому предпочтительней оказывается концепция сравнения рынков, в рамках которой антимонопольному ведомству не нужно проверять производственные показатели предприятия-монополиста, достаточно на основе внешних факторов выявит монопольно высокие и монопольно низкие цены.

Кроме того, российский монополизм на настоящий момент проявляет свое антиконкурентное поведение преимущественно в отношениях с потребителями или поставщиками, а не с конкурентами.

Во-вторых, контроль над усилением экономической концентрации. Наряду с запретами вредных для конкуренции соглашений и на злоупотребление доминирующим положением для борьбы с ограничением конкуренции применяется контроль за экономической концентрацией. Она возникает:

– в результате создания, реорганизации или слияния предприятий и объединений;

– когда появляется возможность для группы организаций проводить на рынке согласованную политику. Согласно закону «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», если предприятие достигает определенного порога по объему операций, оно обязано получить согласие антимонопольного комитета на свои действия (предварительный контроль) и уведомить его о них (последующий контроль).

Российское антимонопольное  законодательство запрещает действия или сделки, в результате которых  возможно установление или расширение рыночной власти коммерческой организации, если негативные антиконкурентные последствия не компенсируются повышением ее конкурентоспособности на внутреннем и международном рынках. Поэтому контроль не мешает интеграции российских предприятий для конкуренции с зарубежными фирмами.