Монополия и антимонопольное регулирование экономики

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. АНТИМОНОПОЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ЭКОНОМИКЕ
1. Проблемы становления государственного регулирования естественных монополий в России

 

Проблема необходимости  государственного регулирования естественных монополий была осознана властью  лишь к 1994 г., когда рост цен на производимую ими продукцию уже оказал существенное влияние на подрыв экономики. При этом реформаторское крыло правительства стало уделять большее внимание проблемам регулирования естественных монополий не столько  в связи с необходимостью остановить рост цен в соответствующих отраслях или обеспечить использование возможностей ценового механизма для  макроэкономической политики, а в первую очередь, стремясь ограничить круг регулируемых цен.

Первый проект Закона  «О естественных монополиях»  был подготовлен сотрудниками Российского центра приватизации по поручению ГКАП РФ в начале 1994 г. После этого проект дорабатывался российскими и зарубежными экспертами и согласовывался с отраслевыми министерствами и компаниями (Минсвязи, МПС, Минтранс, Минатом, Миннац, РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России» и др.). Против проекта выступили многие отраслевые министерства, однако ГКАП и Минэкономики удалось преодолеть их сопротивление. Уже в августе  правительство направило согласованный со всеми заинтересованными министерствами проект Закона в Госдуму.

По Закону  «О естественных монополиях», сфера  регулирования включает транспортировку  нефти и нефтепродуктов по магистральным  трубопроводам, транспортировку газа по трубопроводам, услуги по передаче электрической и тепловой энергии, железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов, услуги общедоступной и почтовой связи.

 

Первое чтение Закона в  Госдуме (январь 1995 г.) не вызвало продолжительных  дискуссий. Основные проблемы возникали  на парламентских слушаниях и  на встречах в комитетах Госдумы, где представители отраслей вновь делали попытки изменить содержание или даже препятствовать принятию проекта. Обсуждались многочисленные вопросы: о правомерности предоставления органам регулирования права контролировать инвестиционную деятельность компаний; о границах регулирования - правомерности регулирования видов деятельности, которые не относятся к естественным монополиям, но связаны с регулируемыми видами деятельности; о возможности сохранения функций регулирования у отраслевых министерств и т.д.

Наличие естественной монополии создает определенную дилемму: общество может выиграть от производства продукции более низкими  затратами, чему может способствовать наличие единственной фирмы в  отрасли, но в тоже время эта фирма, пользуясь своим монопольным положением, имеет возможность устанавливать более высокие цены и изымать часть излишка потребителей. Задача регулирования государственного регулирования естественной монополии состоит в стимулировании к производству большего объема продукции с меньшими затратами, при одновременном отказе (полном или частичном) от установления монопольных цен. 

Регулирование естественных монополий может проводиться, в разной форме - от прямого установления цен на продукцию. До продажи лицензий на право деятельности в данной отрасли, при одновременном отказе от вмешательства в оперативное управление фирмы (об альтернативных методах регулирования естественных монополий) Для выбора конкретного метода регулирования не достаточно одного только установления факта субаддитивности затрат. Органы регулирования должны знать, в какой степени потребители продукции зависимы от монополии, какова динамика спроса на продукцию, имеются ли близкие ее заменители и т.д. К тому же на практике часто бывает как наличие субаддитивности у функции затрат ( поскольку речь идет об альтернативных, а не о бухгалтерских затратах), так и объем спроса, начиная с которого это свойство больше не выполняется. Органам регулирования в своей практической деятельности с начала нужно определить объект, задачи и границы (момент прекращения или смягчения) регулирования. Обсудим некоторые связанные с этим проблемы.

 Считается, что потребители в наибольшей степени зависимы от монополии, если:

- производится товар (услуга) первой необходимости, т.е. спрос не эластичен;

- имеется физическая связь между потребителями и поставщиком (провода, трубы и т.п.).

Примерами такого рода товаров  (услуг) могут служить снабжение электроэнергией, газом и водой, канализация, проводная телефонная связь, железные дороги, нефтепроводы. Однако идентифицировать естественную монополию по двум указанным признакам, а тем более определить, есть ли потребность в ее регулировании, довольно сложно.

Наличие возрастающей отдачи от масштаба, не эластичного спроса и физической связи между поставщиками и пользователями – все это не может служить достаточным основанием для регулирования. Ряд услуг, перечисленных выше, имеют близкие заменители. Проводная телефонная связь в определенной степени  может быть заменена сотовой или не мобильной беспроводной. Путешествие или перевозку грузов по железной дороге можно заменить услугами автомобильного или авиатранспорта. Конечно же, технические возможности такой замены ограничены и различаются между странами и регионами одной страны. Количество сотовых телефонов в Скандинавских странах, например, позволяет считать их реальными заменителями проводной связи. В сравнительно не больших государствах, железнодорожный транспорт может иметь сильного конкурента в виде автомобильного транспорта. Аналогично, если речь идет о пригородном железнодорожном сообщении, автобусы могут создать реальную конкуренцию в отдельных направлениях. Потенциальная или реальная конкуренция не обязательно снимет необходимость регулирования, но может привести к изменениям в его характере и степени жесткости.

Еще одна проблема связана  с тем, что предприятие, предоставляющее  услуги как естественная монополия, как правило, занимается и другими  видами деятельности, работая на потенциально или реально конкурентных рынках товаров и услуг. Эти рынки часто считаются частью естественной монополии, так что в итоге наличие естественной монополии трактуется слишком широко. В частности, когда речь заходит о наиболее крупных предприятиях – естественных монополистах в России – обычно называются “Газпром”,  “ЕЭС РОССИИ” и железные дороги. Однако доля товаров и услуг, производимой в условиях естественной монополии, в общем, производимых товаров и этих услуг этими компаниями незначительна.

Газопроводы действительно  являются естественной монополией, но  добыча, переработка и продажа газа вполне могут осуществляться на конкурентной основе. Аналогично, производство электроэнергии не является естественной монополией, к ней относится только передача электроэнергии. Конкуренция на рынке пассажирских и грузовых железнодорожных перевозок в принципе может быть достаточно высокой, в то время как путевое хозяйство, его обслуживание и организация движения действительно представляет собой естественную монополию. В ряде стран (например, в Норвегии), потребители могут самостоятельно выбрать поставщика электроэнергии. Этот рынок высококонкурентен, в результате чего цены достаточно низки и имеется тенденция к их понижению. Система передачи электроэнергии регулируется государством и изолирована от производителей и поставщиков энергии. Производители и поставщики заключают сделки непосредственно  друг с другом, а затем заключают договор на обслуживание с предприятиями, владеющими системами передачи энергии.

Предприятиям – естественным монополистам – часто выгодно введения государственного регулирования. Государство явным или не явным образом выдает лицензию на определенные виды деятельности этих предприятий, гарантируя тем самым их монопольное положение и снимая угрозу потенциальной конкуренции. Сохранения своего монопольного положения не только на рынке естественной монополии, но и на ряде смежных предприятий объясняют заботой о потребителях, необходимостью снижения цен, своей стратегической значимостью для экономики страны. На практике, однако, цены остаются достаточно высокими и снижаются только в результате административного  давления государственных органов. Предоставления гарантий  снабжения газом и электроэнергией имеет больше отрицательных, чем положительных сторон, что видно на примере деятельности “Газпрома” и “ЕЭС РОССИИ”. Две эти компании генерировали мощный поток неплатежей в экономике, поставляя газ и электроэнергию часто без всякой надежды на их оплату со стороны потребителей. Безусловно, будет большим преувеличением сказать, что, поступая подобным образом, компании действовали исходя “государственных интересах” и в ущерб себе. Неплатежи потребителей компенсировались льготами со стороны государства, в том числе в виде  отсрочек по уплате налогов. Обе компании в большей степени ориентировались на поиск ренты, чем на поиск прибыли. Неприятие кардинальных мер по реструктуризации этих отраслей только усугубляет экономические проблемы страны.

Например, госкомпания  “Нафтогаз Украины” смогла частично расплатится по долгам с “Газпромом” только с помощью Национального банка, получившего кредит МВФ. Причем по всем показателям в 2008 году эта компания должна была работать со сверхприбылью, покупая у России газ по 175 и продавая его украинским заводам по 340 долларов за кубометр. И это, не считая тайных прибылей на экспроприации газа “во временное пользование” и спекулятивной перепродажи его на Запад. Эти подарки от России покрывали и текущие дыры в бюджете, и частные коррупционные интересы. При этом батареи в квартирах на востоке Украины в начале января были чуть теплыми.

Регулирование естественных монополий должно быть гибким и соответствовать этапу развития отрасли и происходящим в ней технологическим переменам. Принято выделять четыре этапа развития отраслей, предоставляющих коммунальные и общественные услуги (железные дороги, водопровод и т.д.), которые в основном, и являются естественными монополиями. Как правило, первым называют период рождения отрасли, на втором этапе имеет место быстрый рост, третий этап- это период стабильности зрелости отрасли. На четвертом этапе происходит сдвиг в сторону конкуренции и потребность в регулировании исчезает. Естественная монополия имеется только на первых трех этапах, когда существует значительная отдача  от масштаба. На первых двух этапах регулирование способствует развитию отрасли, на третьем и четвертом часто пытаются защитить предприятие – монополиста от возможной конкуренции. В этом случае возникает потребность в дерегулировании.                            

Основными методами регулирования выступили: ценовое  регулирование, то есть прямое определение цен (тарифов) или назначение их предельного уровня; определение потребителей для обязательного обслуживания и/или установление минимального уровня их обеспечения.  Органам регулирования  также вменяется в обязанность контролировать различные виды деятельности субъектов естественных монополий, включая сделки по приобретению прав собственности, крупные инвестиционные проекты, продажу и сдачу в аренду имущества.

Зарубежные опыт регулирования  показывает, что главным в деятельности является максимальная независимость регулирующих органов, как от других органов государственного управления, так и от регулируемых ими хозяйственных субъектов, а также согласованность интересов и направлений работы регулирующих органов, что предоставит им возможность принимать политически непопулярные решения.

В первоначальном проекте  Закона предполагалось, что органы регулирования будут обладать высокой  степенью независимости: члены их правлений, назначенные на продолжительный  срок, не могли быть уволены ни по каким причинам, кроме как по решению суда; предусматривался запрет на совмещение должностей членами правлений, владение акциями регулируемых компаний и т.п. Однако в окончательной редакции многие  прогрессивные положения, заимствованные из многолетней практики регулирования в зарубежных странах, были либо смягчены, либо изъяты, что ставит под вопрос возможность принятия решений, в достаточной степени защищенных от влияния различных политических сил.

К 1995 г. была сформирована только одна система регулирующих органов, действовавшая вне рамок отраслевых министерств. Это Федеральная и региональные энергетические комиссии, созданные в 1992 г. для регулирования тарифов на электра - и теплоэнергию. Контроль над другими естественными монополиями осуществлялся соответствующими министерствами (Минэкономики, Минтопэнерго, Министерство путей сообщения, Минсвязи). Так, МПС получило разрешение ежемесячно индексировать тарифы на перевозки с учетом роста цен на основные виды продукции, потребляемые его предприятиями. Минэкономики и Минфин ежеквартально корректировали тарифы с учетом финансового состояния отрасли.

Тем не менее, даже в электроэнергетике  до 1995 г. не были зафиксированы правовые основы регулирования. Государственный  контроль за хозяйственной деятельностью естественных  монополий был значительно ослаблен в связи с преобразованием многих предприятий в акционерные общества, где начали доминировать отраслевые интересы. При этом федеральное правительство, сохранив контрольные пакеты акций в своих руках, недостаточно активно включилось в механизм корпоративно-акционерного  управления.

Как уже отмечалось, в первой половине 1996 г. в отраслях естественных монополиях (электроэнергетика, газовая промышленность, нефтепроводный транспорт, железнодорожный транспорт, отрасли связи) рост цен несколько замедлился по сравнению с предшествующими годами реформы. Это в значительной мере объясняется популистской политикой перед президентскими выборами, что подтверждается обострением проблемы неплатежей  в связи с принятием правительственного постановления, запрещающего отключение потребителей энергоресурсов до середины мая 1996 г. Кроме того, под давлением МВФ постановлением правительства от 21 марта 1996  года были ликвидированы внебюджетные фонды в отраслях ТЭК и от 1 апреля - стабилизационный фонд  РАО «Газпром», тем самым «Газпром» был лишен основных налоговых льгот.

Уже сейчас видно, что процесс формирования органов регулирования будет не только продолжительным, но и болезненным. Министерства не хотят отдавать соответствующие полномочия. Остро стоит проблема финансирования, довольно сложно привлечь квалифицированных сотрудников, так как заработная плата государственных служащих значительно ниже заработной платы работников аналогичного уровня в регулируемых компаниях. Многие из лучших отраслевых специалистов, которые могли бы выполнять    подобную работу, занимают высокооплачиваемые должности в организациях, которые должны подвергаться регулированию. Поэтому на сегодняшний день наиболее остро  стоят проблемы кадрового обеспечения, разработки конкретных методов регулирования, улучшения информационной базы, позволяющей принимать обоснованные решения.