Политика выравнивания диспропорций в развитии сельских территорий

Сильно варьируют субъекты Российской Федерации и по уровню развития социальной и инженерной инфраструктуры села. Например, обеспеченность больничными  койками в 12 регионах находится в  пределах 20 на 10 тыс. жителей, а в 3-х  субъектах (Республика Саха (Якутия), Камчатская, Костромская область) превышает 100. В 6 регионах (республиках Алтай, Дагестан, Ингушетия, Тыва, Чеченская, Ямало-Ненецкий автономный округ) свыше 20% сельских школьников обучается во вторую и третью смены, в то время как в 11 субъектах Российской Федерации (Белгородской, Тверской, Рязанской, Новгородской, Смоленской областях и т.д.) таких насчитывается менее 1%. Средняя плотность телефонной сети самая низкая в Южном федеральном округе – 11,5 номеров на 100 человек, а наиболее высокая в Северо-Западном федеральном округе – 17,4. Инженерное оборудование сельского жилища также сильно дифференцируется по регионам. Если в Центральном федеральном округе удельный вес общей площади жилых помещений, оборудованной одновременно водопроводом, канализацией, отоплением, горячим водоснабжением, газом или напольными электроплитами, составляет 29,3% в общей площади жилых помещений, то в Сибирском федеральном округе – только 6,3%.

В результате предпринимаемых в  последние годы мер по увеличению рождаемости и закреплению молодежи на селе в  демографической ситуации в сельской местности появились позитивные сдвиги. За 2006-2009 гг. естественная убыль сельского населения сократилась на 142 тыс. человек, повысилась ожидаемая продолжительность жизни: у мужчин – на 2,4 года, у женщин – на 1,5 года.

Вследствие роста коэффициента рождаемости и увеличения численности  женщин в фертильном возрасте в 2009 г. родилось детей на 54,3 тыс. больше, чем в предыдущем году. Значительно снизилась смертность сельского населения (до 16,6 ‰ против 17,3 ‰ в 2006 г.), в том числе и в трудоспособном возрасте.

Число депопуляционных сельских регионов, в которых наблюдается превышение смертности над рождаемостью, составляет 59. Сюда входит весь Центральный, Северо-Западный федеральные округа (кроме Мурманской области и Ненецкого автономного  округа), Приволжский федеральный  округ, 5 из 13 субъектов Южного федерального округа, 3 из 6 субъектов Уральского федерального округа, 6 из 15 субъектов  Сибирского федерального округа и 6 из 9 субъектов Дальневосточного федерального округа. В 21 регионе превышение смертности над рождаемостью колеблется от 2 до 2,9 раза.

Самый низкий уровень рождаемости  на селе сложился в Воронежской, Курской, Московской, Тамбовской, Ленинградской  областях, Республике Мордовия (8,4-8,8 ‰), самый  высокий – в республиках Чеченской, Алтай, Тыва, Ямало-Ненецком и Чукотском автономных округах (20,1-26,9 ‰).

Наиболее высокий уровень смертности (более 20 ‰) отмечается в субъектах Центрального федерального округа, кроме Московской и Тамбовской областях, а также в Республике Карелия (22), Ленинградской (20,4),  Нижегородской (23), Новгородской (26,3) и  Псковской (28,2) областях.

Предпринимаемые меры по добровольному  переселению на село соотечественников, проживающих за рубежом, и стимулированию внутрироссийской миграции не оказывают  серьезного влияния на оздоровление демографической ситуации.

Наиболее высокий коэффициент  миграционной убыли сельского населения  остается в субъектах Дальневосточного округа: Магаданской (616,5 чел. на 10 тыс. населения) и Камчатской (132,6) областях; Чукотском (105) автономном округе.

Интенсивность выбытия населения  из сельской местности, в том числе  молодежи, в последние годы несколько  уменьшилась, однако, его масштабы остаются большими. В 2009 г. из села выбыло 747,9 тыс. чел., на долю молодежи приходится 45,9%.

1.2 Факторы, влияющие на развитие сельских территорий

Как показал проведённый анализ состояния сельских территорий, выход  села из кризиса и переход в  фазу устойчивого развития тормозит фактор – территориальной диспропорции, т.е. социально-экономическое развитие многих российских сельских территорий, сопровождается значительными территориальными диспропорциями, которые необходимо учитывать при реализации любой  региональной политики. В настоящее  время достаточно актуальным становится подход с позиций качества экономического пространства, его неравномерного развития, сохранения целостности национальной экономики в условиях исключительной пространственной неоднородности.

Именно данный фактор, накладывает  отпечаток на следующие проблемы:

1  Ведомственная разобщенность в управлении сельскими территориями. Доминирует ведомственная разобщенность в управлении социально-экономическим развитием села на федеральном, региональном и местном уровнях и узкоотраслевой аграрный подход к развитию экономики села. Отсутствуют целостная стратегия и эффективные механизмы осуществления программ устойчивого сельского развития.

Профильные ведомства, выделяя  средства на развитие инженерной инфраструктуры села, дорог, транспорта, связи делают это недостаточно системно как в  региональном разрезе, так и по времени. Расходы на сельскую местность не выделяются отдельной строкой (кроме  ФЦП «Развитие транспортной системы  России (2010-2015 годы)»). Отсутствует эффективный  механизм взаимодействия федерального центра и субъектов Российской Федерации, а также внутрирегионального  взаимодействия по решению проблем  сельского развития. В результате снижается эффективность использования  бюджетных средств, происходит их «распыление», проблема сельского развития консервируется.

2  Ограничение доступа жителей села к ресурсам жизнеобеспечения и  неэффективность их использования. Несмотря на то, что в ходе приватизации земли были созданы предпосылки обеспечения доступа к сельскохозяйственным угодьям широких слоев сельских жителей, доступ к земле остается затрудненным. Основная проблема заключается в сложности и больших издержках, связанных с формированием земельных участков в счет долей в праве общей собственности из земель сельскохозяйственного назначения. Стоимость проведения землеустроительных работ и кадастрового учета 1 га сельскохозяйственных земель в настоящее время составляет 300-500 рублей при применении простого картографического метода и до 1500 рублей при инструментальном способе межевания, что для большей части сельского населения  является непосильным финансовым бременем.

Доступ жителей села к финансовым ресурсам по-прежнему остается сильно ограниченным, несмотря на предпринятые Правительством Российской Федерации  меры по обеспечению сельского населения  субсидированными кредитами и льготному  строительству жилья. Низкие доходы сельских семей, отсутствие залогового и другого обеспечения, сложная  процедура оформления и зауженное  целевое назначение кредитов делают их малоэффективным инструментом развития, особенно на депрессивных территориях.

Ограничен доступ сельского населения  к рынкам сбыта продукции и  материально-технических ресурсов, что обусловлено, прежде всего, неразвитостью  в сельской местности рыночной инфраструктуры и слабостью потенциала кооперативных  форм взаимодействия сельхозтоваропроизводителей. Погоня за числом создаваемых кооперативов без адекватных программ подготовки и обучения кадров не дала положительных  результатов. Сельскохозяйственные кредитные  кооперативы сталкиваются с множеством проблем, главными из которых являются труднодоступность финансовых ресурсов банковских организаций, отсутствие средств  для пополнения материально-технической  базы (аренды помещений, приобретения оргтехники, средств связи, мебели), нехватка специалистов необходимой  квалификации.

3  Отсутствие системы научно обоснованных, учитывающих особенности расселения и образа жизни сельского населения стандартов обеспечения сельского населения общественными услугами, определяющих минимальные обязательства государства и гарантирующих сельским гражданам реализацию их конституционных прав на жилище, образование, медицинскую помощь, доступ к культурным, торговым, бытовым и другим общественным услугам. Нет и стандартов, которые бы отражали целевые установки развития различных сельских территорий, поэтапное достижение которых по мере экономического роста должно поддерживаться государством, бизнесом и гражданским обществом.

Слабо развиты институты гражданского общества в сельских районах и, прежде всего, местное и территориальное  самоуправление. Подавляющее большинство  сельских муниципалитетов имеют  низкую бюджетную обеспеченность и  дотационный бюджет, отсутствует  система федеральных грантов, стимулирующих  мобилизацию внутренних резервов роста, все это лишает сельские сообщества возможности реализовать проекты  развития, особенно на  периферийных депрессивных территориях, в которых наблюдаются наиболее значимые уровни диспропорции в развитии.

4  Недостаточно научное, статистическое и кадровое обеспечение устойчивого развития сельских территорий. Не проводятся исследования в области методологии измерения уровня и качества жизни в сельских поселениях, социальной стандартизации развития сельских территорий, количественной оценки общественных благ, продуцируемых селом.

Нет балансовых расчетов на перспективу  предложения рабочих мест в сельской местности, в том числе в несельскохозяйственной сфере, и потребности в них  для обеспечения полной и эффективной  занятости сельского населения. Нуждаются в дополнительной научной  проработке проблемы финансового обеспечения  местного сельского самоуправления, стимулирования репродуктивного поведения  сельской молодежи и привлечения  переселенцев на село.

Статистическое наблюдение за развитием  сельских территорий требует совершенствования.

Важные показатели, характеризующие  уровень жизни населения, зачастую не имеют сельско-городского разреза. Ухудшается доступ исполнительных органов, научных организаций к имеющейся  статистической информации.

В администрациях сельских муниципальных  образований, в системе сельской информационно-консультационной службы недостаточно специалистов, подготовленных для компетентного участия в  решении сельских проблем, в том  числе программными методами. Подготовка таких специалистов не налажена, что  снижает эффективность управления сельским развитием.

Остается невостребованным опыт зарубежных стран в области управления программами  сельского развития, где они получили широкое распространение, в том  числе и потому, что затраты  по ним относятся к расходам, в  отношении которых в соответствии с требованиями ВТО («зеленая» и  «голубая» корзины) не принимаются  обязательства по установлению максимально  допустимого уровня и поэтапному сокращению. При этом следует отметить, что сельское хозяйство в этих программах рассматривается как  многофункциональное, то есть способное  не только производить продовольствие, но и создавать другие осязаемые  и неосязаемые ценности (общественные блага).

Вместе с тем в ряде регионов Российской Федерации накоплен значительный положительный опыт в комплексном  развитии сельских территорий, расширении сферы занятости и повышении  уровня жизни сельского населения (Белгородская область Орловская  область, Республика Мордовия, Татарстан, Чувашская Республика и другие субъекты Российской Федерации).

Этот опыт достоин внимания и  обобщения с целью использования  в других субъектах Российской Федерации, а также на федеральном уровне при разработке программ развития российского  села.

Именно вышеперечисленные проблемы сформировали аспект различных типов  сельских территорий.

1.3 Типы сельских территорий, диспропорции развития

Основными факторами, определяющими  развитие сельских территорий, служат природные условия, социально-демографический  потенциал, степень развития транспортной и энергетической инфраструктуры и географическое положение.

Как показал проведённый анализ развития сельских территорий и выявленных проблем, основными причинами возникновения  территориальных диспропорций в  развитии явились разные стартовые  условия, в которых оказались  сельские территории к началу 90-х  годов ХХ века (объективные факторы), и то, как руководители территорий сумели провести экономическую и  социальную политику, использовать ресурсы  территорий и нивелировать влияние  негативных факторов. Это обусловливает  различия в налоговом потенциале, структуре бюджетных доходов  и расходов, потребностях в финансовых средствах, в качестве жизни населения  сельских  территорий, обеспеченности жителей поселений сельских районов  различного рода социальными услугами и т.д.

Именно такие диспропорции в  развитии сельских территорий сформировали 4 типа регионов Российской Федерации  с различным характером освоения, сельскохозяйственного использования, потенциалом и ограничениями развития сельской местности. (см. приложение А)

1  Регионы с преимущественно аграрной  специализацией сельской местности, благоприятными природными и социальными условиями развития. Этот тип характеризуется повышением роли сельского хозяйства в развитии сельских территорий и его модернизацией, однако нуждается в диверсификации экономики и развитии инфраструктуры сельский поселений.

Регионы первого типа занимают всего 18% территории России, но сосредоточивают 64% сельского населения и валовой  продукции сельского хозяйства. Это основная сельскохозяйственная зона страны, ее доля в сельском хозяйстве  и сельском населении РФ в период 1990–2009 гг. увеличивалась. Тип делится  на 4 подтипа.

1.1 Регионы с интенсивным сельским хозяйством и относительно плотным крупноселенным расселением (Центральное Черноземье и равнинный Северный Кавказ). Здесь на 2,4% территории проживает 20% сельского населения и производится 23% валовой продукции сельского хозяйства России. Они отличаются наибольшей степенью сельскохозяйственной освоенности (доля сельскохозяйственных угодий достигает 70–80%), миграционной привлекательностью, высокопродуктивным сельским хозяйством (урожайность зерновых – 20–30 ц/га, средний надой молока от 3 до 4 т. в год). Развитие АПК регионов опирается на благоприятные природные условия земледелия для всех типов хозяйств (преобладает оптимальное сочетание тепла и увлажнения), качественные трудовые ресурсы, быструю отдачу инвестиций. Социально-экономические проблемы сельской местности порождаются недостаточным регулированием земельных отношений, ростом безработицы в монофункциональных сельских поселениях, недостаточным соблюдением экологических норм землепользования.