Природни монополії

По-третє, вітчизняні природні монополісти функціонують у період трасформації господарського механізму та економічних відносин. Несформованість, нестабільність ринкового середовища та деформована структура економіки також певною мірою визначали і визначають специфіку їх поведінки на ринку. Отримання значних управлінських і комерційних свобод у процесі реформ за мінімальної відповідності умовам “досконалого ринку” створює сприятливі умови для порушення суб’єктами господарювання економічних законів та виникнення дисбалансу конкурентно-ринкових сил.

Перш  ніж перейти до характеристики діяльності конкретних суб’єктів природних  монополій в українській економіці, потрібно провести аналіз їх загальних особливостей. У Додатку Г наведені характерні особливості функціонування вітчизняних природних монополій та з’ясовано основні причини їх неринкової поведінки за роки незалежності  України.

Зростання цін і тарифів на продукцію і послуги природних монополій можна пояснити низкою факторів. Зокрема така ситуація певним чином пояснюється заниженим до лібералізації рівнем цін на продукцію природних монополій. Їх часткове зростання також пов’язане зі збільшенням рентної складової і введенням додатково податків і відрахувань, специфічних для таких галузей: рентних платежів за нафту і газ, транзитного транспортування нафти і природного газу, геолого-розвідувальних  робіт, різних акцизів тощо.

Ще  однією вагомою причиною зростання цін на їхню продукцію став загальний спад виробництва в країні, що об’єктивно спричинив скорочення попиту (за винятком галузей зв’язку, в яких такого скорочення не спостерігалось). Крім того, суб’єкти природних монополій фінансують інвестиції значною мірою за рахунок внутрішніх джерел (собівартості і прибутку), що визначає надмірне навантаження на тарифи. Швидке і значне зростання цін і тарифів в електроенергетиці, нафтовій і газовій промисловості, на залізничому транспорті, у сфері зв’язку зумовило необхідність постановки питань про обґрунтованість витрат і про відповідність якості продукції і послуг рівню цін. В усіх галузях що містять природно-монопольні сегменти, середньомісячна заробітна плата значно перевищувала середню по економіці, а їх працівники користувались значно більшими соціальними пільгами порівняно з іншими галузями.

Негативною  тенденцією також є те, що суб’єкти природних монополій всіляко використовують свій статус, що часто призводить до різного роду зловживань. Володіючи безмежною ринковою владою, ці суб’єкти порушують законні права і свободи всіх інших учасників ринкової системи. Свідченням сказаного може слугувати те, що щорічно значна частка всіх видів порушень антимонопольного законодавства припадає саме на природні монополії. Так, у 2012 р. 15,33 %  порушень припадало на сферу житлово-комунального господарства, 3,71 % - на ринки транспорту, 7,74 % - паливно-енергетичного комплексу, 1,55 % - на ринки зв’язку тощо [1].

Слід  зазначити, що переважна більшість  зловживань мають ціновий характер - встановлення монопольно завищених цін для всіх або окремих категорій споживачів чи встановлення дискримінаційних цін, які обмежують права окремих споживачів.

Ще  однією причиною зростання тарифів  на продукцію природних монополій є недосконалість чинного механізму ціноутворення та цінового регулювання, основними виявами якого є незбалансованість системи розрахунків за надані послуги та затратний механізм ціноутворення, який дає змогу включати у собівартість різні види витрат, які відповідно до законодавства виплачуються або з прибутку, або інших джерел.

В підсумку все це призводить до порушення диспропорцій у народногосподарському комплексі  країни. Враховуючи основну сутність природних монополій, очевидно, що зростання цін на їхню продукцію і послуги стало потужним фактором макроекономічної інфляції, яка справедливо охарактеризована економістами як інфляція витрат. Зростання цін на  продукцію суб’єктів природних монополій стало причиною зростання заборгованості споживачів послуг перед ними, що  у свою чергу спричинило зворотній ефект.

Таким чином,  все вищевикладене дає підстави стверджувати, що невідкладним завданням трансформаційної економіки України є створення досконалої системи регулювання дяльності суб’єктів природних монополій з метою встановлення таких «правил гри» на ринку, які б стимулювали ефективне функціонування цих підприємств та їх розвиток в інтересах суспільства без використання свого статусу та різного роду зловживань.

2.2. Інституційні  та економіко-організаційні засади  регулювання природних монополій у перехідній економіці

Як відомо, держава  має великі можливості щодо впливу на економічний розвиток країни та окремі сфери економіки, в тому числі  на природні монополії. Встановлюючи ті чи інші правила поведінки на законодавчому рівні, вона може як стимулювати розвиток виробничих відносин, так і гальмувати їх, відігравати як прогресивну, так і регресивну роль в економічному та соціальному розвитку країни.

Незважаючи  на те, що на ринках природних монополій  визначається домінуюче становище виробників,  методи їх регулювання, управління та контролю виходять за межі традиційного антимонопольного законодавства. Практичний досвід підтверджує необхідність спеціального регулювання таких ринків за допомогою поєднання організаційно-правових та економічних методів з виключно адміністративними [31, c. 156].

Аналіз наукових робіт у сфері державного регулювання  природних монополій дає змогу  сформулювати основні функції, які  покладаються на державу в цій  галузі:

• досягнення взаємоузгодженості інтересів споживачів і регульованих підприємств;
• створення сприятливого режиму фукціонування та розвитку галузей з природними монополіями в інтересах суспільства;
• визначення реальної структури тарифів на основі принципу ефективного та справедливого зарахування затрат на собівартість продукції для різних типів споживачів;
• стимулювання підприємств до скорочення затрат і надлишкової зайнятості, поліпшення якості та надійності  обслуговування споживачів, підвищення ефективності інвестицій тощо;
• створення умов для розвитку конкуренції у тих межах, в яких вона можлива в існуючих економічних умовах [42, c.176].

Пріорітетним завданням для держави має стати також захист покупців товарів та послуг суб’єктів природних монополій, тому до  її  функцій також потрібно віднести наступні:

• забезпечення рівного доступу всіх потенційних покупців на ринок монопольного товару;
• заборона на будь-які форми зговору продавця з одним чи групою покупців;
• заборона на видачу ексклюзивної інформації, здатної поставити частину покупців у привілейоване становище;
• максимальна демократичність правил організації і проведення аукціонних торгів;
• законодавче закріплення системи гарантій та відповідальності монополіста за якість товару, який пропонується покупцю тощо.

В Україні базовий  законодавчий акт з питань регулювання  економічних відносин на ринках природних  монополій з’явився відносно недавно. Побудова системи державного регулювання та контролю за діяльністю суб'єктів природних монополій в Україні пов'язана обз прийняттям Закону України “Про природні монополії”. Закон покликаний встановити чіткі, прозорі та досконалі правові засади, які мають бути досить гнучкими при вжитті заходів державного впливу щодо запобігання проявам монополізму на таких ринках з боку суб'єктів господарювання. Ще важливим актом став Закон України від 11 січня 2001р. “Про захист економічної конкуренції” На перший погляд, Закон “Про природні монополії” схожий на Закон “Про захист економічної конкуренції“. Схожість проявляється в тому, що обидва нормативних акти встановлюють правила дозволеної поведінки господарюючих суб'єктів і обмежують їх діяльність на ринку, надають незалежним органам право оцінки тих чи інших дій з точки зору появи можливих несприятливих економічних наслідків. Водночас між названими законодавчими актами існує значна відмінність. Так, Закон “Про захист економічної конкуренції” спрямований на розвиток конкурентних відносин на відповідних ринках. На відміну від нього, Закон “Про природні монополії” не стимулює розвиток конкуренції, а навпаки, сприяє її обмеженню, оскільки конкуренція на ринках природних монополій є малоефективною. У зв’язку з цим також на законодавчому рівні правомірно визнається домінуюче становище виробника, і держава через механізм ліцензування обмежує вхід на такі ринки інших суб'єктів господарювання. Таким чином, з точки зору конкурентного права, Закон “Про природні монополії” не можна відносити до традиційного антимонопольного законодавства.

Закон України  “Про природні монополії” вирішує  два основні завдання. По-перше, впорядковує  державне регулювання, у тому числі  цінове. По-друге, сфера дії Закону “Про природні монополії” поширюється не тільки на економічні відносини, що виникають на відповідних товарних ринках, а й на ті, що формуються на суміжних ринках за участю суб'єктів природних монополій. Суміжним вважається товарний ринок, що не перебуває у стані природної монополії, але для суб'єктів якого реалізація вироблених товарів чи використання товарів інших суб'єктів господарювання не можливі без безпосереднього використання товарів, які виробляються суб'єктами природних монополій [26].

Відповідно до Закону “Про природні монополії”, основним органом регулювання є незалежні національні комісії. Функції ж контролю залишаються у компетенції Антимонопольного комітету та його територіальних відділень. Варто зазначити, що сьогодні в Україні функціонує тільки одна незалежна структура - Національна комісія з регулювання електроенергетики (НКРЕ) [25]. Її основною функцією є контроль за діяльністю суб'єктів природних монополій в енергетичній галузі та нафтогазовому комплексі. Створена відносно недавно Незалежна комісія регулювання галузі зв’язку (НКРЗ). Тому сьогодні залишається невирішеним завдання у галузі транспорту. Цю проблему можна вирішити двома способами: створенням окремого національного регулюючого органу в галузі або ж шляхом покладення відповідних функцій з регулювання на НКРЗ.

Регулювання природних монополій в інших сферах економіки здійснюється багатьма іншими державними органами і, в першу чергу, відповідними міністерствами та відомствами (Мінтрансзв’язку, Мінекономіки тощо), а також регіональними органами місцевого самоврядування (житлово-комунальне господарство тощо). Однак практичний досвід переконує, що функції цих органів часто дублюються, а інтереси є суперечливими.

Синтезування управлінських  та господарських функцій у рамках однієї державної структури іноді  призводить до того, що кожне міністерство свідомо чи мимоволі створює більш сприятливі умови для функціонування підвідомчих підприємств, дискримінуючи чи просто ускладнюючи господарське життя приватних підприємств та підприємств інших галузей шляхом встановлення необґрунтованих пільг, завищених тарифів, обмежень щодо вступу на ринки конкурентів тощо.

Діяльність регіональних суб’єктів природних монополій (послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, централізованого постачання теплової енергії), як правило, регулюється Радою міністрів АРК,

обласними, Київською  та Севастопольською міськими державними адміністраціями, які також часто  приймають необґрунтовані рішення  щодо регульованих компаній, намагаючись  таким чином компенсувати хронічну нестачу коштів у місцевому бюджеті.

Відсутність спеціальних  органів у деяких сферах діяльності природних монополій призводить до того, що Антимонопольний комітет  у певних межах змушений також  виконувати роль і регулятора, і  контролера. Недоцільність такого суміщення  зумовлена різним змістом цих функцій. У світовій практиці їхні функції відрізняються від функцій органів, які проводять політику забезпечення конкуренції. Виконання Антимонопольним комітетом України одночасно двох функцій призведе до того, що  він певною мірою стане безпосереднім учасником економічних відносин і внаслідок цього не зможе бути об’єктивним при реалізації своїх завдань як контролюючого органу. Тому у компетенції Антимонопольного комітету та його територіальних відділень мають залишитися функції сприяння формуванню ринкових відносин на основі розвитку конкуренції у потенційно конкурентних секторах галузей з природними монополіями, попередження, обмеження та припинення обмежуючої ділової практики, а також контроль за встановленням суб’єктами господарювання монопольних цін на продукцію на тих сегментах ринку, ціна на яких формується вільно.

Проте вони не мають  права вживати заходів адміністративного  впливу (штрафів, фінансових санкцій) до  суб’єктів природних монополій  при порушенні ними встановленого  спеціальною комісією порядку застосування регульованих цін. У першому випадку відповідальність наступає за  Законом “Про захист економічної конкуренції”, у другому – “Про природні монополії”.

У компетенції  державних незалежних комісій залишається:

• формування та ведення реєстру суб’єктів природних монополій;
• попередній контроль за можливим скороченням підприємницької діяльності;
• прогнозування економічних ситуацій, що  складаються в процесі державного регулювання;
• встановлення правил обліку затрат;
• розробка нормативно-правової бази державного регулювання;
• цінове регулювання;
• формування загального ринку послуг [22].

Незалежні органи мають також право приймати рішення про введення чи припинення регулювання та про застосування конкретних його методів, а також направляти суб’єктам природних монополій і органам виконавчої влади обов’язкові для виконання розпорядження, накладати штрафи, притягати до адміністративної відповідальності.

Слід  зазначити, що  процеси реструктуризації у галузях з  ознаками природної монополії ініційовані Указом Президента “Про заходи реалізації державної політики у сфері природних монополій” та галузевими законодавчими актами (ЗУ “Про телекомунікації” від 18 листопада 2003 р., ЗУ “Про поштовий зв’язок” від 4 жовтня 2001 р., ЗУ “Про транспорт” від  10 листопада 1994 р., ЗУ “Про трубопровідних транспорт” від 15 травня 1996 р., ЗУ “Про залізничий транспорт” від 4 липня 1996 р., ЗУ “Про електроенергетику” від 16 жовтня 1997 р.).