Производственный процесс деятельности предприятия (Организации, фирмы), его структура, организация и пути совершенствования

Частное и общественное финансирование нередко  сочетаются. Это относится, например, к субсидированию коммунальных услуг, причем как наличие субсидии, так  и ее отсутствие совместимо с оказанием  услуги как государственным (муниципальным), так и частным предприятием. В  роли специфической формы участия  государства в финансовом обеспечении  производства некоторых благ выступают  также налоговые льготы. Подобно  субсидиям льготы обычно увязываются  с конкретными, социально приоритетными  вариантами размещения ресурсов. Если организация выбирает именно такой  вариант, государство, предоставляя льготу, отказывается в пользу этой организации  от средств, которые при иных решениях подлежали бы зачислению в бюджет.

Наличие разнообразных вариантов предполагает рациональный выбор наилучших из них. При этом оно свидетельствует, что основания для государственного финансирования не совпадают с причинами, по которым организуется производство в общественном секторе.

Финансирование  из общественных средств необходимо, поскольку проблематика безбилетника предопределяет недопроизводство общественных благ, а близкая ей проблема позитивных экстерналий - недопроизводство благ, обладающих особыми достоинствами. Государственное финансирование производства последних можно сопоставить  с корректирующими налогами. В  обоих случаях речь идет о мерах, призванных компенсировать смещение рыночного  равновесия относительно точки оптимума, обусловленное внешними эффектами.

Итак, когда  речь идет об общественных благах и  экстерналиях, необходима принудительное перемещение ресурсов из одних отраслей в другие, что достигается с  помощью государственных финансов (налогов, бюджетных ассигнований, субсидий, льгот и т. п.). Осуществлять производство в государственном секторе для  этих целей не требуется.

То же, строго говоря, относится к инвестиционным проектам, инициируемым государством. Оно нередко берет на себя осуществление  крупных проектов, особенно при наличии  риска и большом временном  разрыве между первоначальными  затратами и отдачей. Если рынок  капитала недостаточно развит, потенциальные  возможности, связанные с такими проектами, остаются нереализованными. Однако даже в сформировавшейся рыночной экономике отдельные сверхдолгосрочные  проекты удавалось рационально  осуществлять лишь по инициативе государства  и под его управлением. Вместе с тем принуждение в данном случае требуется скорее для мобилизации  средств, необходимых для финансирования проекта, чем для его выполнения.

Производственная  деятельность в общественном секторе  обусловлена целым рядом разнородных  причин и почти никогда не бывает безальтернативной. Так, организация  производства в государственном  секторе нередко является реакцией на наличие естественной монополии  и информационной асимметрии. В первом случае примерами могут служить  железнодорожный транспорт и  коммунальные услуги. Применительно  ко второму случаю можно привести пример здравоохранения.

При существенных проявлениях естественной монополии  или информационной асимметрии в  отличие от предыдущих примеров принуждение  используется не только для того, чтобы направить финансовые потоки из одной отрасли в другую. Государство зачастую пытается ставить в заранее заданные рамки непосредственно процесс производства и ценообразование. Например, информационная асимметрия в здравоохранении побуждает регулировать конкретный состав услуг, их качество и т. п.

Степень, в которой объектами прямого  вмешательства государства становятся не только финансовые потоки, влияющие на аллокационные решения частных  лиц, но также непосредственно содержание этих решений, в разных странах определена неодинаково. Разумеется, административные запреты на одни решения и прямое принуждение к выбору других весьма существенно искажают рыночные стимулы, которые с ростом числа подобных ограничений могут быть, по существу, блокированы. Вместе с тем, например, лишь немногие страны сводят воздействие  на рынок наркотиков к налогообложению; большинство прибегают к административному  регулированию, жестко лимитирующему  круг потенциальных покупателей  и продавцов и их рыночное поведение. То же во многом относится к рынку  оружия и целому ряду других рынков.

Коль  скоро государство предписывает, что производить и по каким  ценам продавать, существует проблема выбора механизмов, с помощью которых  предписания реализуются. Организация  производства в государственном  секторе - простейший вариант такого выбора, если предписания детальны.

На выбор  в пользу производства в общественном секторе часто влияют также соображения, связанные с распределением. Непосредственно  они касаются в первую очередь  участия государства в финансировании. Потребность в бюджетных ассигнованиях  делает, при прочих равных условиях, более вероятным выбор в пользу организации производства внутри государственного сектора. Например, в прошлом во многих странах государственные больницы обслуживали в основном малообеспеченных, тогда как лица с высокими доходами получали медицинскую помощь, как  правило, дома от частнопрактикующих врачей, хотя деятельность последних, разумеется, регулировалась, Вместе с тем проблемы распределительного характера отражаются на составе государственного сектора  и более сложным образом. Аргументам в пользу приватизации, обычно базирующимся на соображениях эффективности, нередко противопоставляются аргументы политического характера; при всем их разнообразии они в конечном счете относятся к распределению экономических возможностей. Так, современные государства не нанимают частных армий, не отдают в откуп налоги и эмиссию денег; мотивом является предотвращение чрезмерного влияния отдельных лиц и предпринимательских структур. В ряде случаев тот же мотив выдвигается в пользу государственной собственности на важнейшие объекты промышленности. Несомненно, влияние как политический феномен не сводится к овладению экономическими возможностями, но, рассматриваемое в своем экономическом "измерении", оно предстает именно в таком качестве.

Воздействие приоритетов распределения на состав общественного сектора проявляется  также в контексте политики занятости. Не только субсидирование некоторых  производств, но также их сохранение в государственной собственности  и даже создание новых рабочих  мест в государственном секторе  подчас мотивируется стремлением не допустить роста безработицы. В  подобных случаях прямой административный контроль в действительности, вообще говоря, не требуется, и принадлежность предприятия государству служит в основном оправданию гарантий финансового  характера, которыми пользуются предприятия  и их персонал. Однако позитивный анализ не может оставлять в стороне  то влияние, которое рассматриваемый  способ реализации конкретных экономических  интересов оказывает на масштабы и структуру общественного сектора,

Чем более  значимы и сложны перераспределительные  процессы, включая распределение  экономических возможностей, тем  более разнообразные формы государственного участия в экономических процессах  получают объективные основания. С  тех или иных нормативных позиций  одни перераспределительные процессы могут одобряться, другие - осуждаться.

Важной частью производственных процессов  в общественном секторе является система государственных контрактов.

Широкое распространение контрактации привело  к формированию "полугосударственного" сектора, который образуют частные коммерческие и некоммерческие организации, производственные программы которых в значительной или даже преобладающей части ориентированы на государственные контракты. Рыночное поведение таких организаций определяется не столько непосредственными проявлениями спроса со стороны индивидов, сколько политикой государства, выраженной в спросе со стороны общественного сектора.

Заключение  контрактов с поставщиками товаров, в которых нуждалось государство, всегда было важной составной частью экономической деятельности в общественном секторе. Например, мебель, канцелярские принадлежности и т. п. для государственного аппарата обычно закупались в частном  секторе. То же относится к поставке обмундирования для армии, а часто - и к поставке вооружений. Однако наем государственными органами частных  фирм для оказания населению услуг, которые прежде традиционно оказывали  организации общественного сектора,- явление сравнительно новое. Если раньше на основе контрактов в основном достигалось  обеспечение общественного сектора  условиями его собственного функционирования (формирование элементов материальных затрат), то теперь все более обычным  становится использование контрактов для замещения общественного  сектора частным в процессе обслуживания конечных потребителей.

При отсутствии конкуренции между потенциальными поставщиками вероятна фиксация в контракте  неоптимального уровня издержек и велика опасность коррупционных сговоров. Однако даже если конкуренция достаточно интенсивна, многое зависит от способности  покупателя (государственного органа) зафиксировать в контракте однозначные  требования ко всем существенным аспектам предстоящей деятельности.

Контрактация  имеет смысл прежде всего потому, что предприниматель гораздо  более бюрократа заинтересован  в экономии. Однако, если, например, в контракте указан объем услуг, но недостаточно конкретно оговорены  их качественные параметры, ближайшим  резервом экономии может оказаться  снижение качества. Когда услуги оказываются  под прямым административным контролем  правительственного агентства, существует политическая зависимость производителей от настроений конечных потребителей, пусть даже она зачастую слаба. Частный производитель, работающий по контракту, вправе строить свои отношения с конечными потребителями по собственному усмотрению, если он не нарушает закон и контракт.

Если  речь идет об уборке мусора, поставке питания  пациентам больницы и даже пожарной охране, соответствующие требования к качеству удается сформулировать достаточно четко, так что выполнение таких требований можно контролировать с высокой степенью надежности. Именно в тех областях и видах деятельности, где наличествуют операционально выражаемые требования к качеству, наблюдаются  наибольшие достижения в использовании  контрактации. Однако, например, в сферах народного образования и здравоохранения  формально, четко и всесторонне  описать требования к качеству, как  правило, не представляется возможным.

Это не означает, однако, что перспективы для контрактации здесь отсутствуют. Даже если требования к конечным результатам деятельности не поддаются формализованному описанию, существуют два пути эффективного использования отношений контрактного типа.

Во-первых, на контрактной основе, как правило, целесообразно формировать отдельные  факторы и условия достижения конечных результатов. Этот путь является, по сути, традиционным. Например, хотя качественные требования к состоянию  обороны страны нелегко сформулировать однозначно, но требования к конкретным единицам вооружений специфицируются  с необходимой точностью, и именно на этой основе издавна заключаются  контракты на производство военной  техники с частными поставщиками, конкурирующими между собой. Для  чистых общественных благ, таких, как  оборона, в целом довольно типично, что окончательная "сборка" элементов, формирующих благо, происходит в  общественном секторе, тогда как  многие из этих элементов эффективно производятся по контракту.

Во-вторых, если речь идет не об общественных благах, а об услугах, потребляемых индивидуально (но обычно обладающих значительными  позитивными экстерналиями), решению проблемы качества может способствовать вовлечение конечных потребителей в контрактные отношения. Для этого необходимо, чтобы не только правительственные агентства, но и сами потребители имели свободу выбора услуг и их поставщиков, конкурирующих между собой. Данная идея лежит в основе так называемых ваучерных систем.

Например, агентство, финансирующее школьное образование, может вместо заключения контрактов непосредственно со школами  предоставить семьям образовательные  ваучеры, т. е. финансовые поручительства на определенную сумму, которая будет  выплачена той школе, которую  выберет семья. В этом случае реализуется  подход, свойственный контрактации в  целом: сохранение ответственности  общественного сектора за финансирование деятельности сочетается с его полным или частичным замещением как  производителя. При этом вместо обычного контракта между государственным  органом и поставщиком услуг (в  данном случае школой) возникает, по существу, система контрактов.

Если  имеет место проблема принципала - агента, то, при прочих равных условиях, неизбежны потери эффективности  по сравнению с ситуацией, когда  эта проблема отсутствует. Вместе с  тем существенна задача рационального  выбора между различными субоптимальными  решениями. С этой точки зрения представляют интерес типы контрактов.

Контракт с фиксированной ценой применяется, когда результаты и издержки в достаточной степени предсказуемы (приводившийся выше пример фиксированной оплаты за тонну вывезенного мусора).

Контракт типа «издержки плюс прибыль» предусматривает, что сумма оплаты заранее не устанавливается, а заказчик расплачивается с поставщиком исходя из уровня фактических издержек, добавляя к ним прибыль на оговоренных контрактом условиях (например, пропорционально издержкам). Как бы ни увеличивались затраты поставщика, заказчик вынужден их полностью возмещать, так что поставщик не несет никакого риска.

Контракт с разделением затрат предполагает иную схему. Предварительно определяется базовая сумма оплаты, которая гарантируется поставщику, а в случае превышения этой суммы дополнительные издержки делятся между заказчиком и поставщиком в той или иной пропорции, согласованной в рамках контракта. Иначе говоря, риск непредусмотренного повышения расходов разделяется между участниками контракта. Этот вид контрактов стимулирует производителя (поставщика) добиваться экономии, тогда как контракты типа "издержки плюс прибыль" создают заинтересованность скорее в увеличении затрат, чем в их сокращении. Поэтому контракты с разделением затрат нередко называют стимулирующими контрактами.