Самостоятельность и государственное регулирование развитие региона

2.2. Концепция федерального регулирования экономического развития регионов в России

При разработке концепции следует, прежде всего, исходить из сложившихся в  России условий, ограничений, направлений экономической политики, к числу которых относятся следующие.

Во-первых, при рыночной экономике определяющую роль в развитии территорий играет частный капитал. Государство в состоянии лишь воздействовать на инвестиционную привлекательность регионов, но не может решать за частных предпринимателей, где им размещать свои предприятия, где и как сбывать свою продукцию и т.д. Ограничена и доля государственного сектора в экономике. Применительно к региональной экономической политике это означает, что из двух альтернативных подходов – усиления налоговой нагрузки ради увеличения масштабов перераспределения средств между регионами в т.ч. за счет размещения государственных предприятий, и повышения инвестиционной привлекательности страны в целом и отдельных ее регионов – выбор должен делаться в пользу второго.

Во-вторых, в России за десять лет рыночных преобразований уже сложилось определенное законодательство (в т.ч. налоговое, бюджетное, инвестиционное). Даже если это законодательство не идеально, коренной его пересмотр уже невозможен (хотя бы в силу того, что постоянно меняющееся законодательство отнюдь не улучшает инвестиционный климат страны, а в некоторых случаях – особенно это касается взаимоотношений центра и регионов – может способствовать и разрушению политической стабильности). Поэтому все предложения концепции региональной экономической политики не могут не исходить из того, что они должны быть вписаны в уже существующее законодательное поле.

В-третьих, любые идеи и предложения концепции имеют смысл только в том случае, если существуют какие-то возможности их практической реализации. Если речь идет о тех или иных затратах федерального бюджета, то реалистичными должны быть объемы этих затрат, если предлагаются налоговые льготы, то должны существовать возможности администрирования этих льгот (т.е. государство должно иметь возможность отслеживать целевое их использование).

Поскольку для России целесообразным является проведение государственного регулирования экономического развития регионов, базируясь на адаптационной модели региональной экономической политики, в региональной экономической политике должны быть четко выделены две ее составляющие.

Первая. Сокращение различий между регионами в уровне их экономического развития должно осуществляться только в той степени, в какой это необходимо для разрешения кризисных ситуаций.

Вторая. Необходимо стимулировать экономическое развитие только тех регионов, где есть высокий потенциал роста, за исключением наиболее благополучных территорий.

Первая  составляющая необходима для предотвращения проблем, связанных с социальной и политической нестабильностью. Исключение из районов стимулирования наиболее благополучных регионов в рамках второй составляющей целесообразно с точки зрения предотвращения нежелательного роста территориальных диспропорций. Иначе говоря, вторая составляющая направлена прежде всего на «подтягивание» уровня экономического развития «средних» регионов – регионов, где с одной стороны, ситуация не столь благополучна как в ведущих экономических центрах, но с другой, – есть необходимые условия для экономического роста в виде определенного начального уровня развития инфраструктуры, качества трудовых ресурсов и т.д. В число таких регионов могут попадать и депрессивные но не отсталые, поскольку подобные условия могут существовать и в них.

К сформулированным выше аргументам в пользу адаптационной модели региональной политики стоит добавить, что выбор адаптационной модели необходим именно на данном этапе развития страны. По крайней мере, в ближайшие пять-десять лет основной задачей федерального регулирования экономики будет достижение экономического роста в стране в целом. Только этот рост, сопровождаемый соответствующим повышением бюджетных доходов, позволит со временем выделять в федеральном бюджете достаточный для существенного сокращения межрегиональных различий объем средств.

В рамках каждой из составляющих региональной экономической политики должны существовать разные подходы к выбору как регионов, которым оказывается федеральная поддержка в их экономическом развитии, так и используемых в рамках этой поддержки инструментов. Проводившиеся вплоть до настоящего времени довольно многочисленные исследования по государственному регулированию экономического развития территорий затрагивали в основном проблему сокращения различий между регионами. Одна из наиболее известных и фундаментальных работ была осуществлена в рамках проекта Тасис «Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии».

Правильный выбор объектов региональной экономической политики является одним из обязательных условий достижения позитивных результатов в этом виде государственного регулирования. Принятие решения по выбору объектов региональной политики распадается на несколько составляющих, среди которых выбор сетки территориального деления страны, выбор характеризующих ситуацию в отдельных регионах показателей, определение типов регионов, нуждающихся в разных формах поддержки, выбор полюсов роста. В России разработка и реализация региональной экономической политики может проводиться для макрорегионов, субъектов Федерации и местных административно-территориальных единиц. К настоящему времени стала популярной разработка различных документов (концепций, стратегий, программ) для федеральных округов (достаточно вспомнить последнюю Среднесрочную программу Правительства РФ, появление федеральной целевой программы для Юга России, разработку Стратегии развития Сибири).

Определение направлений и перспектив развития федеральных округов, несомненно, важная задача: у входящих в макрорегионы субъектов Федерации есть общие особенности (хотя бы в виде экономико-географического положения) и вытекающие из них проблемы. Тем не менее, различия между формирующими федеральные округа субъектами Федерации, как правило, более значимы (ниже это будет показано на примере Сибири). Кроме того, деление страны на федеральные округа, как и прежнее – на районы, не соответствует современному социально-экономическому делению страны.

Субъекты  Федерации вплоть до последнего времени  являлись основным объектом федерального регулирования экономического развития регионов в России. Их использование как объектов региональной политики удобно по нескольким причинам: из-за существования наиболее подробных статистических данных, благодаря наличию партнера в виде региональных властей для совместного решения тех или иных задач (чего нельзя сказать о прежних экономических районах и федеральных округах). Однако у субъектов Федерации тот же недостаток, что и у макрорегионов – существенные внутрирегиональные различия, которые могут быть как между частями субъектов Федерации в силу различной их специализации (один из ярких примеров – Республика Коми, где есть сочетание относительно благополучных территорий нефте- и газодобычи и проблемных угольных территорий), так и разными типами поселений – крупными и малыми городами, поселками и деревнями.

Наиболее  приемлемой для проведения региональной экономической политики в России сеткой деления страны может быть сетка районов и городов регионального (республиканского, краевого, областного, окружного) подчинения. Это следует и из теории регионального роста, которая говорит о существовании принципиальных различий в особенностях развития между отдельными городскими центрами и их периферией, и из мирового опыта региональной политики, и из особенностей динамики экономического развития российских регионов. Различия внутри районов (между городами районного подчинения, поселками и сельсоветами) также существенны, но на практике проводить их оценку при разработке региональной политики слишком сложно.

Идея  о необходимости использования  местных единиц административно-территориального деления как объектов региональной экономической политики не нова, однако она не пользуется особой популярностью. Представляется, что отказ от использования сетки местных административно-территориальных единиц в государственном регулирования экономического развития регионов имеет скорее субъективные, нежели объективные причины. С несколькими сотнями единиц работать сложнее, чем с 89 или даже – 7, статистика по городам и районам несовершенна. Соответственно, немногочисленны и исследования, посвященные проблемам разных типов поселений, а не субъектам Федерации или макрорегионам. Типологии регионов так же проводятся по субъектам Федерации, а не местным единицам. Но подобная ситуация не оправдана, и в дальнейшем необходимо как совершенствование статистики в разрезе городов и районов, так и больший акцент на проблемы и перспективы развития разных типов поселений.

Сетка деления страны на районы и города регионального подчинения должна стать основным объектом региональной экономической политики в рамках обоих из предложенных ее направлений. Что касается решения кризисных ситуаций, то остро проблемные регионы очень редко совпадают с территорией целого субъекта Федерации. При стимулировании экономического роста перспективных с этой точки зрения регионов необходимо выделение полюсов роста, т.е. отдельных городов.

При общей сетке деления страны для  решения кризисных ситуаций и  стимулирования роста перспективных регионов система показателей в рамках двух составляющих региональной политики должна быть разной. О показателях, которые позволяли бы выявлять различия в уровне социально-экономического развития регионов в целях сокращения территориальных диспропорций, написано немало работ. В большинстве случаев их авторы предлагают использовать для проводимых оценок широкий набор показателей. Хотя, если говорить о решении кризисных ситуаций, то, может быть, достаточно ограничиться двумя показателями: уровнем безработицы (официально регистрируемой или общей) и доходов (или заработной платы) населения как наиболее яркими характеристиками кризисности. Данные показатели в России не вполне достоверны, тем не менее очевидные отклонения от среднего в худшую сторону они отражают.

Для оценки перспективных с точки  зрения экономического роста территорий целесообразно использовать рейтинги инвестиционной привлекательности регионов. Созданные к настоящему времени методики составления рейтингов, так же как и оценки проблемности территорий, предназначаются, как правило, для субъектов Федерации. Наиболее известными являются рейтинги российских регионов, публикуемые журналом «Эксперт». Они готовятся консультационной группой «Эксперт-География» в составе «Эксперт РА». Рейтинги составляются ежегодно (регулярное обновление выгодно отличает их от всех других аналогичных исследований), и к настоящему времени уже опубликовано 6 рейтингов.

Несомненно, рейтинги инвестиционной привлекательности  регионов «Эксперта» – наиболее детальная работа по этой тематике, затрагивающая практически все составляющие инвестиционного потенциала и риска. Однако необходимо иметь в виду, что любой рейтинг отличается определенной степенью субъективизма. Возникают вопросы и по рейтингу «Эксперта». Авторы рейтинга полностью не раскрывают методику расчета инвестиционных потенциала и риска, но из ее описания можно сделать вывод, что при расчете инвестиционного потенциала дважды учитываются уровень доходов населения (при расчете финансового и потребительского потенциалов) и результаты деятельности предприятий (при расчете производственного и финансового потенциалов). Спорным является включение авторами рейтинга законодательных условий в инвестиционный риск, а не в инвестиционный потенциал. Использованный подход, конечно, в большей степени соответствует мировой практике, но вряд ли справедлив для российских условий, где регионы с реально действующими стимулами для инвесторов – скорее исключение, чем правило.

Разработка  оптимальной с точки зрения региональной экономической политики методики оценки инвестиционной привлекательности территорий, перспектив (прогнозов) их развития выходит далеко за рамки данной статьи. Однако автор счел необходимым привести здесь еще одну точку зрения – Л.Б. Вардомского, который указывает на то, что при составлении рейтингов инвестиционной привлекательности регионов явно недоучитывается фактор географического положения. В качестве примера приводятся Саратовская и Иркутская области: на расстоянии 1 тыс. км от Саратова размещается около 40% населения России и 45% производимого ВВП, а на таком же расстоянии от Иркутска проживает всего около 5% населения и создается примерно аналогичная доля ВВП. Из чего следует справедливый вывод о том, что положение Саратовской области и других европейских регионов с точки зрения вложений в импортозамещающий сектор более благоприятно, чем ситуация в Сибири. Однако «Эксперт РА» считает инвестиционной потенциал Иркутской области выше, чем Саратовской.

Также как и объекты политики, в зависимости  от ее составляющих – решения кризисных ситуаций или стимулирования экономического роста – в перспективных с этой точки зрения регионах должны различаться и инструменты региональной экономической политики.

Развитию  находящихся в кризисе территорий (наиболее проблемных депрессивных и отсталых) посвящено немало работ. Большой вклад в исследования по федеральным целевым программам внесли В.Н. Лексин и А.Н. Швецов. Особого внимания заслуживает высказанный этими авторами тезис о том, что при ограничении объектов программного регулирования очень небольшими участками подлинно кризисных территорий, средств федерального бюджета на реализацию программ вполне хватит (естественно, при реалистичности их целей и задач; в этой связи стоит вспомнить негативный зарубежный опыт, когда стремление государства к быстрым кардинальным изменениям в проблемных регионах не давало позитивных результатов). Зарубежный опыт, в частности свидетельствует о том, что стимулирование миграции населения из проблемных регионов в ряде случаев дает отрицательные результаты: вывести все население не удается, тогда как демографическая структура с точки зрения потенциального экономического развития только ухудшается. Тем не менее по мнению многих российских экспертов, по крайней мере для районов Крайнего Севера этот инструмент региональной политики в России вполне пригоден.

Для стимулирования экономического роста  в перспективных с этой точки зрения регионах нужны не столько федеральные целевые программы, сколько другие меры региональной экономической политики. Прежде всего, необходима так называемая региональная экспертиза нерегиональных решений. Она не относится к региональной экономической политике, однако, как показывает опыт – и мировой, и российский – отсутствие подобной экспертизы или иначе говоря – координации региональной политики с другими направлениями государственного регулирования приводит к неэффективному расходованию средств (например, если заниматься созданием инфраструктуры ради стимулирования экономического роста в тех регионах, где нет для этого роста других предпосылок, то такая инфраструктура не будет в полной мере востребована). В идеале целесообразно составление федерального бюджета в территориальном разрезе и оценка всех финансовых потоков между Центром и регионами– выбор между экономическими и социальными целями или некоторым их сочетанием характерен для подавляющего большинства составляющих федеральной экономической политики. Однако региональный анализ всех принимаемых решений – задача крайне сложная и на первом этапе вряд ли реализуемая. Поэтому в ближайшей перспективе целесообразно по крайней мере проведение региональной экспертизы различных федеральных отраслевых инвестиционных программ.