Социальная политика в обществе с рыночной экономикой. Задачи, противоречия, механизмы

С принципом социальной справедливости неразрывен ПРИНЦИП ИНДИВИДУАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ОТ­ВЕТСТВЕННОСТИ. Он требует от индивида, семьи, малой группы приложения максимальных усилий для самопомощи и самообеспе­чения. При этом община (уровень муниципального самоуправления), регион или государство в целом должны лишь восполнять индиви­дам и семьям те виды или объемы помощи, которые они не могут обес­печить самостоятельно, помогать в решении тех проблем, которые выходят за рамки компетенции индивида или семьи, либо вмеши­ваться в чрезвычайных, кризисных ситуациях.

Конечно, для кризисного российского социума каждая ситуация является в известной мере чрезвычайной, однако, к сожалению, начала социальной ответственности не слишком распространены в на­шем обществе. Многолетнее существование государственного па­тернализма и всесторонней опеки, характерной для традиционного общества, привело к тому, что ряд индивидов пассивно ожидает под­держки от государства, не задумываясь о собственном вкладе в орга­низацию своей судьбы и разрешение возникающих трудных жиз­ненных ситуаций. Даже в тех случаях, когда индивиды или семьи могут самостоятельно разрешить свои проблемы или уменьшить их напряженность, они не прилагают к этому усилий.

Кроме того, есть значительное количество индивидов, которые не способны к индивидуальной социальной ответственности из-за своих физических, психических или интеллектуальных дефектов, возрастных или иных особенностей. Поэтому нереалистично было бы предполагать, что в любом обозримом будущем социальная помощь будет сведена только к самопомощи и государство сможет снять с себя обязанность поддержки ряда своих граждан. Даже при максималь­ном развитии морально-психологических установок и социальных технологий самообеспечения, самопомощи, групповой и соседской взаимопомощи всегда останутся индивиды и семьи, которые не смо­гут выжить без последовательной социальной поддержки со стороны государства. Тем не менее, должна проводиться широкая организаци­онная и воспитательная деятельность для того, чтобы сформировать в психике людей устойчивую направленность на индивидуальную со­циальную ответственность и создать юридические, экономические, организационные условия для ее реализации.

В качестве следующего руководящего принципа социальной по­литики следует назвать СОЦИАЛЬНУЮ СОЛИДАРНОСТЬ, которая заключается в том, что современное общество призвано встречать социальные затруднения как единая система, внутри которой про­исходит перераспределение социальной состоятельности от более сильных к менее сильным. Конечно, в первую очередь этот меха­низм заключается в перераспределении денежных средств через си­стему налогов и пособий. Однако, в то же время, этот процесс мож­но рассматривать также в качестве перераспределения социальных ресурсов: доступа к социальным коммуникациям, культуре, здоро­вью, образованию. Если каждый индивид будет пользоваться только теми социальными ресурсами, к которым он имеет доступ в силу своей физической или интеллектуальной полноценности, состояния здо­ровья, благоприятного социального положения, необременительной иждивенческой нагрузки, это означает, что достаточно значительная часть населения будет сегрегирована и ограничена в своих социальных правах. Это не просто задевает демократические установки современ­ного общественного сознания, но также служит постоянной угрозой социальной безопасности. Достаточно давно замечено, что равный и справедливый доступ к социальным благам является наиболее дей­ственной и прагматичной профилактикой социальной нестабиль­ности и криминальной активности[16]. Поэтому, не имея возможнос­ти ликвидировать бедность, социальное государство и современное общество перераспределяют средства в пользу бедных.

Следующим принципом социальной политики является ПРИН­ЦИП СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА.

В документах Международной организации труда, созданной в 1919 г., ныне — специализированного органа ООН, выработаны об­щие принципы социального партнерства, среди которых[17]:

      равноправие сторон на переговорах и при принятии решений;

      равная для всех сторон обязательность исполнения договоренностей;

      обязательная и равная ответственность сторон за выполнение принятых обязательств;

      принцип трипартизма, т.е. участия в переговорах трех сторон: государственной власти, работников и работодателей.

Социальное партнерство — неотъемлемый институт устойчивого современного общества и демократического государства, он продук­тивно действует в эффективно функционирующей экономике. Од­нако в российском кризисном социуме внедрение начал, предусмот­ренных этим принципом, признание всеми сторонами «правил игры», предусмотренных им, также способно смягчить социальную напря­женность, послужить механизмом, который (в рамках своей компе­тенции) действительно способен сбалансировать противоречивые интересы различных социальных слоев и групп и государства, создать неразрушительные технологии разрешения кризисов и обеспечить поддержание социального развития.

ПРИНЦИП СОЦИАЛЬНОЙ КОМПЕНСАЦИИ призван обеспе­чить правовую и социальную защищенность граждан, необходимую для восполнения ограничений, обусловленных их социальным стату­сом. Он предполагает создание доступной сферы жизнедеятельности, предоставление определенных льгот и соответствующего социального обслуживания.

ПРИНЦИП СОЦИАЛЬНЫХ ГАРАНТИЙ предусматривает предоставление гражданам гарантированного государством минимума соци­альных услуг по обучению, воспитанию, духовному и физическому развитию, профессиональной подготовке и рациональному трудоус­тройству, объем, виды и качество которых должны обеспечить необ­ходимое развитие личности и подготовку к самостоятельной жизни. Этот принцип предусматривает сбалансированность целей и возмож­ностей реализации социальной политики.

Среди других важных принципов социальной политики следует выделить ПРИНЦИП СУБСИДИАРНОСТИ (поддержки), который предусматривает оказание предпочтения общественным инициативам, по сравнению с соответствующей деятельностью государственных органов и учреждений при финансировании мероприятий в области социальной политики. Этот принцип предполагает законодательное регулирование взаимодействия государственных и негосударствен­ных структур в социальной сфере и поддержку последних. Реализа­ция принципа субсидиарности позволяет не только более эффектив­но использовать существующие материальные ресурсы, но и более гибко реагировать на вновь возникающие социальные запросы и при­влекать к решению социальных проблем самих граждан.

Итак, принципы социальной политики в большин­стве своем были выработаны в процессе организации развития об­щества и приобрели новое содержание в ходе разработки основ со­циального государства. Они, без сомнения, будут изменяться и в даль­нейшем, однако, как можно предположить, их гуманистический фун­дамент останется неизменным.

Социальная политика обладает рядом функций, которые, в конечном счете, определяют гуманистический характер государства, стремящегося через политически создаваемые общественные фонды поддержать состояние индивидов в том социальном статусе, который не был бы обременительным для него. К этим функциям можно отнести следующие функции[18]:

      компенсаторную, которая направлена на ликвидацию внешних сдерживающих условий, не дающих возможность индивиду быть деятельным участником существующих в обществе отношений;

      элективную, которая направлена на определение обстоятельств и свойств самого индивида, позволяющих отнести его в разряд нуждающихся;

      кумулятивная, накапливающая социальный потенциал государства, выражающийся в зависимости индивидов от социально-политической деятельности государства.

Все эти функции тем в большей степени представлены в социальной политике государства, чем в большей степени социальная политика находится в тесной зависимости от политики государства вообще.

Социальная политика призвана гарантировать населению минимальный доход; социально защищать население от болезней, инвалидности, безработицы, старости. При этом обеспечение государством минимальных условий жизни касается только тех, кто не может это сделать самостоятельно.

Социальная политика государства реализуется через механизм государственных программ социального обеспечения и системы социальных услуг.

2.2. Развитие социальной политики Российской Федерации

В современной истории развития социальной политики Российской Федерации можно выделить как минимум два этапа, представляющих функционирование различных моделей социального развития[19]:

1. Первый этап (первая половина 90-х годов) характеризовался патерналистской моделью социального развития, для которой характерно жесткое определение государством поведения человека в социальной сфере и охват социальной защитой практически всего населения. Данная модель была заимствована из практики регулирования социальной сферы Советского Союза.

Среди основных недостатков патерналистской модели следует назвать перекрестную реализацию социальных программ, вызывающую дублирование социальной помощи и неоправданно высокие (конечно, с точки зрения финансовых возможностей) расходы на социальную сферу.

На этом этапе социальная политика в России, как и во многих других странах с переходной экономикой, была ориентирована преимущественно на наращивание удельного веса социальных расходов в совокупных расходах государства. В то же время усилия, направленные на повышение эффективности социальных программ, отступали на второй план.

За 1992-1994 гг. суммарные социальные расходы консолидированного бюджета и внебюджетных фондов увеличились более чем на 5% ВВП. Если учесть, что в целом государственные расходы в процентах к ВВП оставались в течение 1992-1994 гг. приблизительно на одном уровне, то становится понятным, почему доля расходов на социальные нужды в общем объеме государственных расходов в течение этих трех лет возросла на треть – с 27,5% до 36,4%. Значительный рост социальных расходов в процентах к ВВП происходил преимущественно за счет ресурсов внебюджетных фондов и территориальных бюджетов. Этот рост затронул практически все основные категории социальных расходов, включая культуру (с 0,61% от ВВП в 1992 г. до 0,73% от ВВП в 1994 г.), образование (с 3,58% от ВВП в 1992 г. до 4,36% от ВВП в 1994 г.), здравоохранение (с 2,45% от ВВП в 1992 г. до 4,09% от ВВП в 1994 г.), пенсионное обеспечение (с 4,83% от ВВП в 1992 г. до 5,92% от ВВП в 1994 г.), политику в области занятости (с 0,06% от ВВП в 1992 г. до 0,38% от ВВП в 1994 г.).

Возрастание расходов на социальные цели в процентах к ВВП сопровождалось заметным ростом численности работников отраслей социальной сферы как в абсолютном выражении, так и в процентах от общего числа занятых в экономике. Так, если в сфере жилищно-коммунального хозяйства в 1991 г. численность занятых составляла 4,3% от общей численности занятых в экономике, то в 1995 г. этот показатель достиг значения 4,9 %, в сфере здравоохранения и социального обеспечения – соответственно 5,8% и 6,7%, в сфере образования и культуры – 9,8% и 11,3%. В результате к 1995 г. общая численность работников социальной сферы увеличилась на 20% по сравнению с уровнем 1985 г[20].

Однако повышение доли социальных расходов не смогло предотвратить снижение уровня жизни не только всего населения, но даже работников отраслей социальной сферы. Оно привело лишь к дальнейшему быстрому нарастанию проблемы бюджетного дефицита.

Таким образом, патерналистская модель показала свою неэффективность в регулировании современных социальных процессов в обществе.

Вместе с тем ее применение на начальном этапе социально-экономических преобразований в России было обосновано в силу ряда объективных причин, среди которых[21]:

      резкое падение уровня жизни населения;

      отсутствие опыта решения столь масштабных задач в области социальной политики;

      несформированность социальной структуры общества;

      недостаточная определенность социально-экономических приоритетов государства;

      отсутствие технической и нормативно-методической базы для решения многих задач социальных реформ;

      необходимость полного использования тех ресурсов, форм и методов работы, которые остались от дореформенной системы социальной защиты.

Резкое обострение бюджетно-финансовых проблем в экономике страны, а также в социальной сфере подтвердило бесперспективность попыток решить социальные проблемы лишь путем дальнейшего наращивания финансирования – без проведения глубоких структурных преобразований в сфере социальной политики, тем более что сохранение традиционных методов социальной политики приводило к прямо противоположным результатам: например, перекрестное субсидирование жилищно-коммунальных расходов в большей степени повышало уровень благосостояния богатых слоев общества.

Второй этап современной истории развития российской социальной политики составляет переход от патерналистской модели к адресной социальной системе. Именно переход, так как мы еще далеки от достижения этой цели. Основными характеристиками этой модели являются[22]:

            четкое определение приоритетов социальной политики;

            дифференциация социальной политики государства в отношении различных слоев населения;

            корректное выделение категорий получателей социальной и помощи;

            доведение до получателей социальной помощи финансовых ресурсов в полном объеме;

            определение и разграничение полномочий в реализации социальной политики между всеми уровнями бюджетной системы.

Важнейшей задачей в сфере социальной политики становится существенное повышение ее эффективности, концентрация усилий на решении наиболее острых социальных проблем, выработка новых механизмов реализации социальной политики, обеспечивающих сокращение неоправданных бюджетных расходов, и более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов в социальной сфере.

Примеры неэффективного расходования средств существуют практически в каждой отрасли социальной сферы и связаны, прежде всего, с преобладанием безадресных форм социальных выплат. Согласно оценкам Международной организации труда, эффективность программ социальной помощи в России, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих семьям, живущим за чертой бедности, в суммарных социальных трансфертах, составляет всего 19%. Аналогичный показатель в большинстве развитых стран и в некоторых странах Восточной Европы колеблется в пределах 30-50%[23].