Государственный и муниципальный финансовый контроль

     Основные  пути реформирования ГФК, направленные на создание его целостной системы, в современных условиях заключаются  в следующем:

• определение основных понятий контрольной деятельности;
• формулировку целей и задач финансового контроля;
• обоснование принципов осуществления контроля;

• критерии полноценности результатов контрольной деятельности;

• методику выбора объектов для проверки;
• понятие внешнего и внутреннего контроля и взаимодействие их органов;
• разграничение сфер подконтрольности органов государственного финансового контроля;
• возможности организации внешнего финансового контроля на уровне местного самоуправления;

• развитие независимой  экспертизы государственных расходов.

    •повышение  уровня материально-технического и  финансового обеспечения функционирования контролирующих органов.

     Следует отметить, что свойства системы ГФК  развиваются под влиянием управляющих воздействий и сами являются факторами управления. Важнейшими из таких факторов являются способность системы аккумулировать и эффективно использовать свои ресурсы и потенциалы развития, а также восприимчивость к нововведениям. Также необходимо проанализировать и максимально использовать имеющиеся (начальные) возможности, а также стартовые условия развития.

     По  каждому из вышеуказанных направлений организации системы ГФК следует определить соответствующий комплекс работ.

     Большинство перечисленных проблем специалистам известно. Но загвоздка как раз в том, что договориться специалисты не могут. Дискуссии, как правило, к осязаемым взаимоприемлемым результатам не приводят, сторонники тех или иных подходов остаются на своих позициях. Разнобой во мнениях становится препятствием для нужных практике решений.

     Начать  целесообразного с самого начала, с того, что нуждаются в научно обоснованных определениях основные понятия контрольной деятельности в финансовой сфере. Это такие широко распространенные и постоянно употребляемые понятия как «финансовый контроль», «государственный финансовый контроль», «орган финансового контроля», «система финансового контроля», «финансово-бюджетный надзор», «метод финансового контроля», «государственный аудит», «ревизия», «проверка» и некоторые другие. Данные определения должны быть не только выверены юридически, но и содержательны экономически.

     Актуальной  и нерешенной проблемой остается обеспечение полноценности и надежности информации, получаемой в результате контрольных мероприятий.

     Для государственного и муниципального контроля нужно содержательно определить исходные условия, параметры, соблюдение которых позволит оценивать результаты проверки как достаточно надежные и достоверные. Понятно, что условия, объемы, масштабы, временные интервалы будут разными для различных объектов проверки — федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, национального проекта, целевой программы, сметы бюджетного учреждения. Многообразие учреждений — получателей бюджетных средств предопределяет неодинаковость полноты и периодичности их проверок. Должны быть адекватные специальные способы проверки и в тех случаях, когда ассигнованные средства уходят за пределы бюджетной сферы в интересах решения государственных задач.

     В равной степени неопределенность относится  к методике выбора объектов для проверки. Научно обоснованных критериев, содержательных требований, закрепленных в законодательных актах по полноте и периодичности проверок, их содержанию, выбору объектов и срокам ревизий, масштабу охвата финансовых операций и израсходованных сумм, признакам их выбора для анализа и т.д. не существует. Программы проверок составляются по усмотрению проверяющих, зачастую, что называется «на глазок».

Переход на единую методическую платформу и  стандартные регламенты, инструкции для работы всех надзорных органов как федерального, регионального, муниципального уровня, так и внутриведомственных - одна из стратегических задач развития всей системы госфинконтроля на ближайшие годы. Параллельно нужно наладить обмен информацией между этими органами, увязать планы их работы,  выровнять  санкции,  применяемые  на разных уровнях,  и обеспечить их безусловное применение. Необходимо создать единую базу данных о нарушениях финансово-бюджетного законодательства и нарушителях, конкретных должностных лицах.

     Следующее стратегическое направление - определение  стандартов внутреннего финансового контроля в государственных компаниях, корпорациях и автономных некоммерческих организациях, таких как Российская академия наук, а также обеспечение доступа к результатам работы систем внутреннего финансового контроля для чиновников и граждан.

     Кроме того, следует дополнить фиксацию нарушений рекомендациями о правомерных и эффективных путях устранения злоупотреблений, поскольку сейчас контролерам зачастую приходится сталкиваться с тем, что устранение ошибок также осуществляется с нарушением закона.

     Необходимо также доработать и использовать единый классификатор признаков финансовых нарушений с целью обеспечения единства правоприменения на всей территории России;

     В отсутствии критериев полноценности  результатов проверок, а не только в степени добросовестности и квалификации работников базовая причина распространенного в контрольной практике казуса, когда проверяющие могут обнаружить нарушения, а могут и пройти мимо них, когда повторная проверка находит то, что не увидела предыдущая.

     Постоянной  темой дискуссий остается соотношение внешнего и внутреннего контроля. Требования к наличию, осуществлению и результативности деятельности органов внутреннего контроля, особенно в бюджетных организациях, формальны и поверхностны. Во многих учреждениях таких органов по-прежнему просто нет.

     Правильная   организация   системы   органов   государственного финансового   контроля   также    является    непременным условием эффективности его осуществления. Нечеткое разграничение полномочий, неоднозначно поставленные задачи, отсутствие взаимодействия между органами  не  способствуют успешному  функционированию  данного института. Для реализации государственного финансового контроля необходимо создание системы взаимодействующих органов, наделенных полномочиями по проведению соответствующих мероприятий.

     Не  существует достаточного правового  регулирования вопросов государственного финансового контроля, не уточнены формы и порядок осуществления полномочий различных органов. Таким образом, необходимо разработать ряд, подзаконных актов, наличие которых позволит усовершенствовать систему проводимых мероприятий.

     Отсутствие  ясной и четко урегулированной  системы органов финансового контроля обусловило как пробелы в некоторых сферах финансового контроля, так и дублирование функций различными органами.

     Наиболее  серьезные проблемы возникают при  взаимодействии Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Счетной палаты РФ. До сих пор среди ученых и чиновников идут споры по поводу того, какой орган важнее и как между ними распределить полномочия. Некоторые специалисты утверждают, что объективный финансовый контроль может осуществлять только Счетная палата как единственный независимый орган, однако нельзя забывать о ее подотчетности Федеральному Собранию Р.Ф. С нашей точки зрения, правильным было бы установить более четкую регламентацию и разграничение полномочий двух органов, определить приоритетные и исключительные направления деятельности каждого из них. С другой стороны, необходима координация деятельности Счетной палаты РФ и Росфиннадзора.

     Кроме того, остро стоит проблема недостаточно четкого разграничения полномочий между другими органами финансового контроля и несовершенства механизма взаимодействия между ними. Задачи органов государственного финансового контроля неконкретны, границы их ответственности размыты, а деятельность координируется слабо. Специалистами единогласно признается необходимость создания единой концепции и системы государственного финансового контроля. Принятие соответствующего законодательного акта позволило бы унифицировать порядок проведения финансового контроля, разграничить и четко определить полномочия различных органов, избежать как пробелов в осуществлении финансового контроля, так и дублирования полномочий различных органов. Необходимо обеспечить эффективное взаимодействие с органами финансового контроля как федерального, так и регионального и местного уровней. Должны развиваться взаимоотношения и с иными органами государственной власти.

     Описанные проблемы характерны для всех финансово-контрольных  органов РФ на данном этапе развития, и решать их нужно на уровне системы государственного финансового контроля, а не отдельного органа. Цель же конкретного органа государственной власти состоит в четком выполнении его задач в соответствии с едиными стандартами и при строгом соблюдении законодательно установленных правил и ограничений.

     Применительно к контрольной деятельности в  финансовой сфере широко и многовариантно используется понятие «эффективность».

     Эффективность финансового контроля предполагает двойственное толкование: с одной стороны, эффективность использования бюджетных средств, с другой - эффективность методов государственного финансового контроля.

     Разнообразные попытки определить эффективность  деятельности органа государственного или ведомственного финансового контроля оказываются продуктивными только в одном случае. Когда выявлены нарушения, измеримые в денежных единицах, а незаконно израсходованные средства возмещены полностью или хотя бы частично.

     Эффективность методов государственного финансового  контроля в большей степени обусловлена системой его организации. Мерой эффективности служит отношение результата (эффекта проверки) к затратам, связанным с получением этого результата. В связи с этим необходимо научиться прогнозировать ситуацию с минимальными погрешностями, контролировать эффективность принимаемых решений с точки зрения экономической или социальной выгоды в настоящее время и в перспективе, даже если решения принимаются в рамках действующего законодательства. Это новый подход к государственному финансовому контролю, и он должен иметь соответствующее законодательное обеспечение, которого сегодня нет.

     Определение эффективности использования бюджетных  и иных средств их получателями, распоряжения государственной или муниципальной собственностью - одна из основных задач органов контроля. Проведенная в стране бюджетная реформа, переход от «освоения» бюджетных средств к получению общественно значимых результатов от их использования потребовали конкретных подходов к оценке эффективности расходования бюджетных средств со стороны контрольных органов. Очевидно, что это выходит за пределы задач, непосредственно решаемых органами контроля. Устанавливать показатели эффективности расходования бюджетных средств ревизоры неправомочны. Но в их отчетах формулировка «средства израсходованы неэффективно» довольно часта, поскольку они обязаны давать такие оценки. Обосновывать их приходится либо примитивным сравнением цен, либо надуманными конструкциями. Это неубедительно и неконструктивно. Сегодня нужны научно обоснованные, законным путем утвержденные показатели эффективности расходования бюджетных средств во всем его многообразии. Контролеры могли бы применять их как ориентиры или нормы.

     Решение названных и оставшихся за рамками  работы проблем потребует времени. Научная дискуссия имеет обычно тенденцию к  
бесконечности. Тем не менее, было бы полезно выбрать некий критерий,  
позволяющий на какой-то стадии изучения считать вопрос решенным. 

     Следует отметить, что особая актуальность проблемы развития и совершенствования ГФК в современных условиях, недопустимые (с точки  зрения необходимости   укрепления   российской   государственности) недостатки ГФК,  а также  стремительность  происходящих  в  мире  социально-экономических   трансформаций   (глобализация   и   т.   д.)  обусловливают необходимость начать осуществление преобразований  российского ГФК как можно раньше. По большому счету реформа ГФК  уже начата одновременно с процессами социально-экономических реформ        в нашей стране, реформ, составляющих государственное устройство.       

Реформа ГФК уже идет, и процесс этот может так и не привести к необходимым  результатам,   к  образованию  целостной  эффективной контрольной системы, так как для него характерны недостаточная целенаправленность и односторонность, а также стихийность, т. е. отсутствие четкой стратегии, основанной на соответствующей достаточно продуманной концепции.

     Но  прежде чем принимать те или иные программы, необходимо разработать концепцию развития системы российского ГФК в целом. То есть любые локальные (в рамках отдельных органов) программы должны базироваться (и  конкретизировать)  именно на единой  комплексной (согласованной со всеми основными органами ГФК как по линии законодательной, так и по линии исполнительной власти, а также органами президентского контроля) программе организации и развития системы ГФК в целом. Иначе нарушается сама логика системы (вначале должен быть разработан общий — хотя бы в общих чертах — план системы, а уже затем — более конкретные планы ее отдельных звеньев). Следует отметить, что любая реструктуризация органов контроля (будь то создание новых органов или переподчинение уже существующих) на первых порах будет иметь определенные трудности организационного характера: необходимо достаточное количество квалифицированных кадров, их адекватное финансовое обеспечение, возникают проблемы материально-технического и транспортного обеспечения, проблема рабочих помещений, необходима значительная корректировка существующей нормативной базы, методологическое обеспечение и многое другое. Поэтому реорганизацию ГФК необходимо осуществлять постепенно на протяжении ряда лет. Резкие же шаги в этом плане вообще чреваты остановкой хода достижения целей ГФК, а также утерей государственных ресурсов в результате незаконных действий различного рода нарушителей, которые могут воспользоваться слабыми местами в контрольной системе. Иными словами, реструктуризацию ГФК необходимо проводить синхронно с изменением функций управленческих звеньев в части контроля.