Межбюджетное регулирование на примере Кемеровской области

повышение стимулов у муниципальных образований к увеличению собираемости налогов и развитию имеющейся на их территории налоговой базы, в том числе в рамках сокращения теневого сектора экономики.

Вместе с тем существуют объективные и субъективные ограничения по объему и видам налогов, закрепляемых законом субъекта Российской Федерации за муниципалитетами:

при росте налоговых доходов, зачисляемых в местные бюджеты, увеличивается разрыв в уровне доходов муниципальных образований с различным уровнем социально-экономического развития (налоговой базой);

сильная децентрализация налоговых доходов приводит к снижению возможностей органов государственной власти субъектов Российской Федерации влиять на бюджетную политику органов местного самоуправления.

В отношении увеличения дифференциации муниципалитетов по уровню доходов следует отметить, что, во-первых, как правило, наибольшие налоговые доходы на душу населения сосредоточены в городах, в которых и расходные потребности на душу населения существенно выше за счет более развитой социальной и инженерной инфраструктуры, необходимости предоставления широкого набора бюджетных услуг по сравнению с сельскими муниципалитетами⁸. Во-вторых, субъект Российской Федерации имеет возможность осуществлять изъятие и последующее перераспределение части налоговых доходов наиболее обеспеченных муниципальных образований в рамках фондов финансовой поддержки муниципалитетам с низким уровнем социально-экономического развития.

Целесообразно также учесть, что дифференциация в уровне обеспеченности муниципальных образований собственными доходами сохраняется и при активном использовании дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности без закрепления дополнительных налоговых доходов за местными бюджетами⁹. Полное выравнивание не достигается в любом случае, как по причине отклонения фактических параметров исполнения бюджетов муниципальных образований от расчетных, так и в связи с учетом требований Бюджетного кодекса Российской Федерации при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности по запрету на использование отчетных данных о полученных доходах или произведенных расходов по отдельным муниципальным образованиям.

В части других возможных последствий передачи муниципалитетам значительного объема финансовых ресурсов в виде налоговых доходов, зачисляемых в местные бюджеты по единым нормативам, и снижения возможностей региональных властей влиять и контролировать исполнение органами местного самоуправления своих полномочий следует отметить, что это является обязательным условием повышения ответственности органов местного самоуправления за принимаемые решения и относится к концептуальным положениям реформы, сформулированным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Если при передаче максимально возможного объема доходов муниципальным образованиям путем закрепления за местными бюджетами налогов по единым нормативам и использовании при необходимости механизма «отрицательных трансфертов» различия в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований окажутся относительно невелики, то именно такая политика будет в наибольшей мере отвечать принципам лучшей практики. Экспертно установлено, что в российских условиях под относительно равномерным распределением налога по муниципальным образованиям субъекта Российской Федерации можно считать такое распределение, при котором прогнозируемый объем доходов от определенного налога в расчете на душу населения по нескольким муниципальным образованиям с минимальным значением этого показателя отличается от аналогичного показателя по нескольким муниципальным образованиям с максимальным значением не более чем в 1,5 раза.

Исходя из целесообразности обеспечения собственных полномочий органов местного самоуправления, в первую очередь за ними должны быть закреплены налоговые источники, создающие предпосылки для заинтересованности в повышении этих доходов. Если это не обеспечивает достаточно равномерное распределение финансовых ресурсов по муниципалитетам, то Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрена возможность передачи налога на доходы физических лиц по дифференцированным нормативам, кроме обязательных 10 % налоговых доходов от налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом передача налоговых доходов в виде дифференцированных нормативов по налогу на доходы физических лиц должна рассматриваться как дополнительный инструмент бюджетного регулирования.

Указанные 10 % от этого налога органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут передать следующим образом:

закрепить за бюджетами поселений (включая городские округа), а также муниципальных районов (городских округов), единые (для каждой из упомянутых групп муниципальных образований) нормативы отчислений на бессрочной основе;

закрепить за бюджетами муниципальных образований дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в качестве замещения и/или дополнения трансферта из регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Вместе с тем, важно подчеркнуть, что дифференцированные нормативы отчисления от налогов следует рассматривать как неэффективный и противоречащий принципам лучшей практики и теоретическим подходам к построению эффективной системы межбюджетных трансфертов инструмент. Индивидуальные нормативы отчислений провоцируют усиление политизированности межбюджетных отношений, падение заинтересованности органов местного самоуправления к развитию собственной экономической и налоговой базы, резкое снижение прозрачности межбюджетных отношений.

Нецелевая финансовая помощь -- дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов и поселений -- также является дополняющим, а не основным инструментом обеспечения муниципалитетов финансовыми ресурсами, необходимыми для исполнения соответствующих полномочий¹⁰.

Целевая финансовая помощь, а также бюджетные кредиты, в отличие от закрепления налогов и представления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, представляют собой инструмент непосредственного воздействия на бюджетную политику органов местного самоуправления. Соответственно, объем и конкретные направления использования этого вида межбюджетных трансфертов определяются общерегиональными приоритетами.

Данный выбор необходимо сделать также и органам местного самоуправления муниципальных районов в отношении находящихся на их территории поселений, поскольку районы также обладают правом использования этих инструментов, которое вместе с тем существенно ограничено решениями субъекта Российской Федерации. Однако следует учесть, что поселения, помимо финансовой помощи из районных бюджетов, могут получать также финансовую помощь из регионального бюджета, причем ее объем будет определяться ежегодно, в то время как нормативы отчислений в бюджеты поселений должны быть установлены решением представительного органа муниципального района, которое должно иметь неограниченный срок действия. Поэтому условия выбора, стоящего перед органами местного самоуправления муниципальных районов в год принятия единых нормативов отчислений от налогов в бюджеты поселений, могут несколько измениться в последующие годы. В связи с этим у районов с большей вероятностью, чем у региональных органов власти, могут возникнуть основания для пересмотра единых нормативов отчислений в бюджеты поселений.

Наконец, такой инструмент межбюджетного регулирования, как «отрицательные трансферты», позволяет увеличить соотношение (единые нормы отчислений -- финансовая помощь) в сторону использования первых. С помощью «отрицательных трансфертов» установление более высоких нормативов отчислений в местные бюджеты, приводящее к значительно превышающей среднее значение бюджетной обеспеченности у отдельных муниципалитетов, может быть компенсировано перераспределением части возникающих у них излишков средств в менее обеспеченные местные бюджеты. При этом стимулирующая роль более высоких нормативов полностью сохраняется как у муниципалитетов, которые не перечисляют «отрицательные трансферты», так и у муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания «отрицательного трансферта», поскольку изъятой окажется лишь некоторая доля от суммы превышения их доходов двукратного среднего уровня¹¹.

Таким образом, можно выделить два основных инструмента межбюджетного регулирования: установление нормативов отчислений от налогов в местные бюджеты и предоставление межбюджетных трансфертов.

Зарубежный опыт межбюджетного регулирования

Зарубежный опыт в сфере межбюджетных отношений концентрируется на анализе опыта межбюджетного регулирования в странах с признанной лучшей практикой.

Эффективная региональная система межбюджетных трансфертов или лучшая практика межбюджетного регулирования характеризуется следующими

критериями:

− высокий уровень автономии местного самоуправления, характеризующейся устойчивостью и предсказуемостью бюджетных доходов;

− справедливость, объективность и прозрачность системы межбюджетных трансфертов;

− информационная открытость, наличие обширной базы данных;

− гармоничность и развитость процедур взаимодействия между органами власти разных уровней;

− способность к динамичному совершенствованию механизма межбюджетных трансфертов.

Таким критериям отвечает, в частности, практика межбюджетного регулирования в Австралии, Франции, Германии, Дании, Швеции, Испании, Швейцарии, Великобритании и США.

Так, во всех этих странах осуществляется и вертикальное (между различными уровнями власти) и горизонтальное (между органами власти одного уровня) бюджетное выравнивание. Повсеместно проблема определения объема межбюджетной поддержки - политически сложный и острый вопрос, решаемый на основе политического компромисса между стремлением достичь определенного уровня и качества бюджетных услуг на всей территории страны (региона) и приемлемым в обществе минимальным обеспечением расходных потребностей. В международной практике применяются как централизованные (создаваемые на более высоком уровне власти), так и децентрализованные (создаваемые на том же бюджетном уровне) системы распределения межбюджетных трансфертов. Возможно применение и комбинированных систем, сочетающих элементы централизованной и децентрализованной систем¹².

Во всех странах главную роль в межбюджетных отношениях играет консультационный процесс между органами власти разных уровней по вопросам бюджетного выравнивания и предоставления межбюджетной поддержки. Он служит неотъемлемой частью общей политической системы, обеспечивая гибкость межбюджетного регулирования и сбалансированность интересов всех его участников.

Итак, анализ зарубежного опыта формирования доходов показывает, что налоговый федерализм разных стран неоднороден и во многом зависит от выбранного экономического курса, существующей налоговой системы. На него оказывает влияние классификация налогов по иерархическому уровню, степени платежеспособности, источникам средств, необходимых для уплаты, принципам и методам сбора, величине ставки и направлению использования собранных налогов. Исходя из этого, территориальное разделение налоговых полномочий и ответственности разных стран различается по масштабам налоговой базы, структуре и величине налогов, порядку сбора налогов, организации налогового контроля, видам несения ответственности за нарушение налогового законодательства, налоговым льготам и т.д.

В конце первой главы делаем выводы о том, что межбюджетное регулирование -- это распределение и перераспределение бюджетных средств между бюджетами разных уровней с целью выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации и муниципальных образований.

 

 

 

АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ МЕЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Описание объекта и предмета исследования

Объектом исследования данной работы является межбюджетное регулирование в Кемеровской области, которое представлено на рис. 1.

Рисунок 1 - Межбюджетное регулирование в Кемеровской области

Предметом - реализация межбюджетного регулирования в Кемеровской области в современных условиях.

Рисунок 2 - Реализация межбюджетного регулирования в Кемеровской области

Анализ нормативно - законодательной базы, регламентирующей межбюджетное регулирование в Кемеровской области.

Кемеровская область образована 26 января 1943 года Указом Президиума Верховного Совета СССР выделением из Новосибирской области.

Статус области определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом Кемеровской области.

Кемеровская область расположена на юго-востоке Западной Сибири и находится почти на равном расстоянии от западных и восточных границ Российской Федерации. Кузбасс географически занимает срединное положение между Москвой и Владивостоком. Входит в шестой часовой пояс. Территория области простирается с севера на юг на 510 км, с запада на восток - на 300 км. Площадь области -- 95,7 тыс. кв. км, что составляет 4% территории Западной Сибири и 0,6% территории России. По площади Кемеровская область - самая маленькая в Западной Сибири.

Административные границы Кемеровской области сухопутные.

На севере область граничит с Томской областью, на востоке - с Красноярским краем и Республикой Хакасия. На юге - с республикой Алтай и Алтайским краем (границы проходят по главным хребтам Горной Шории и Салаирского кряжа), на западе -- с Новосибирской областью.

Область отличается самой высокой за Уралом плотностью населения (29,5 человек на 1 кв. км), 85% которого сосредоточено в городской местности. В области насчитывается 7 городов с численностью населения свыше 100 тыс. жителей (Кемерово, Новокузнецк, Прокопьевск, Белово, Киселевск, Ленинск-Кузнецкий, Междуреченск).

В составе области находятся 223 муниципальных образования:

- 16 городских округов;

- 18 муниципальных районов;