Федеральный бюджет и его место в финансовой системе

При формировании бюджета он должен быть сбалансирован  не только в сумме годовых назначений по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита, но и при их поквартальном  распределении. В этом случае органы, составляющие бюджет, используют оборотную кассовую наличность, свободные остатки бюджетных средств, образовавшиеся на начало текущего финансового года.

При исполнении бюджета основными методами поддержания  его сбалансированности являются:

• установление и доведение до бюджетополучателей лимитов бюджетных обязательств;
• использование процедуры принятия, подтверждения и выверки исполнения денежных обязательств;
• сокращение расходов бюджета при невыполнении плана доходов;
• блокировка расходов при невыполнении условий, обусловивших включение их в бюджетные назначения;
• использование дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов;
• осуществление комплекса мер по контролю за соблюдением налогового законодательства, а также за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.

В «Основных  направлениях бюджетной и налоговой  политики на 2009 и на период 2010-2011 годы»  главный акцент сделан на задаче обеспечения  сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, усиление ее роли в стимулировании долгосрочного  роста экономики и повышении уровня жизни населения, ускорения инновационного развития страны и формирования устойчивого механизма пенсионного обеспечения на длительную перспективу.

В соответствии с бюджетной стратегией Минфина  предусматривается, что расходы бюджетной системы в реальном исчислении (с учетом инфляции) будут возрастать,  а их доля в ВВП будет сокращаться в среднем 0,18 % за год. В рамках бюджетной системы намечено увеличение роли региональных бюджетов с сокращением федеральной доли в расходах (на 0,25 % за год).

То есть в  среднесрочном и долгосрочном плане  предполагается сохранение существующей модели бюджетной политики, исходящей  из необходимости сокращения доли государственных  расходов в ВВП. Это обосновывается  стремлением обеспечить сбалансированность бюджетной системы и поддержать темпы роста.  Однако вызывает сомнение, что такой подход позволит в полной мере реализовать задачу коренной модернизации экономики и использовать такие факторы экономического роста, как стимулирование инвестиций и увеличение денежных доходов населения.

Согласно данным ООН, в среднем расходы центральных  правительств развитых государств составляют примерно 29% ВВП. В то же время доля расходов федерального бюджета Российской Федерации по отношению к ВВП  примерно в два раза меньше этого уровня, составляя порядка 16% - 17% ВВП. Это существенно ослабляет роль федерального правительства России в перераспределении национальных ресурсов в соответствии с объявленными национальными приоритетами.

Анализ проекта  бюджета на 2008-2009 годы показывает, что прогнозные оценки исходных экономических показателей, на основе которых строится макроэкономический прогноз и ведётся расчет основных параметров бюджета, в целом ряде случаев нуждается в дополнительной аргументации. В частности, это касается прогнозных оценок темпов роста экспорта и импорта, уровня инфляции, темпов и объемов роста ВВП. Так, например, оценка прогноза вновь исходит из заниженного уровня инфляции.

Причем на фоне планируемого снижения уровня инфляции в прогноз закладывается ускоренный рост тарифов на электроэнергию, услуги ЖКХ и т.д. Кроме того, в трёх летнем периоде предусматривается ослабление рубля (до 27,5 рублей за доллар в 2011 г.). Такие разнонаправленные тенденции  делают прогноз по снижению уровня инфляции трудновыполнимым.

Как следствие, возникает необходимость корректировать оценки ВВП и базовые бюджетные  показатели. В проекте бюджета  предусматривается, что в 2009 г. инфляция составит 8,5%, тогда как первоначально  утвержденный показатель на тот же год в предыдущем трёхлетнем бюджете был утвержден на уровне 6,5%.

Объём ВВП и  фактически полученных бюджетных доходов  ежегодно значительно превышают  прогнозные оценки. Так, в законе о  бюджете на 2009 год объём прогнозируемого  ВВП (около ­51,5 трлн. руб.) почти на треть больше первоначально утвержденного  показателя. Аналогичная картина – по основным бюджетным параметрам. Объём запланированных доходов федерального бюджета на 2009 год составил 10,9 трлн. руб., что более чем на 46% превышает утвержденные параметры, которые первоначально были заложены на тот же год в предыдущем трехлетнем бюджете. Общий объем расходов планировался в размере 9,024 трлн. руб., что более чем на 20% больше первоначально утвержденного показателя [20].

Очевидно, что  значительные расхождения факта и прогноза основных показателей, выходящие за рамки обычной корректировки, приводят к необходимости значительных изменений ранее утвержденных основных характеристик и, соответственно, большинства показателей федерального бюджета. Все это в конечном итоге не позволяет в должной мере реализовать основные преимущества сквозного трёхлетнего бюджетного планирования, не обеспечивает предсказуемость и стабильность на среднесрочную перспективу бюджетных проектировок и бюджетной политики в целом.

При постоянно  возрастающих доходах бюджета всё большая их часть не используется на решение задач социально-экономического развития страны, а идет на пополнение огромного по размерам профицита и перечисляется в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Так, объем Резервного фонда по состоянию на конец года увеличится с 3,5 трлн. рублей в 2008 году до 6,8 трлн. рублей в 2011 году, а объем Фонда национального благосостояния за этот же период возрастёт с 2,7 до 6,1 трлн. рублей. То есть в суммарном выражении объём этих фондов к 2011 году составит порядка 20% ВВП.

В Бюджетном  послании четко обозначены и основные приоритеты бюджетных расходов, главным  из которых остается социальная направленность, создание механизмов повышения качества государственных услуг. В частности, подчеркивается, что «приоритетными направлениями бюджетных расходов должны быть сферы здравоохранения, образования, научных исследований и опытно-конструкторских разработок...».

Учитывая специфику  данных расходов следует сказать, что  их можно увеличить, но снизить – практически невозможно. Потому что невозможно снижать размеры пособий по безработице, пенсий, других государственных пособий и социальных выплат. Между тем, правительство решило в ускоренном режиме проиндексировать именно размеры пособий, выплат и пенсий. Такое увеличение является более чем оправданным, когда есть уверенность, что на данном повышенном уровне удастся удерживать эти социальные выплаты и в дальнейшем. Но по оценкам экспертам резервного фонда не хватит уже и на 2010 год. Правительство заявило в Программе антикризисных мер, что оно намерено воздержаться от существенного наращивания заимствований на внутренних финансовых  рынках, для того, чтобы ограниченные инвестиционные ресурсы банковской системы полностью направлять на кредитование граждан и отечественных предприятий. Но покрытие дефицита федерального бюджета в 2009 году за счет средств Резервного фонда одновременно означало и соответствующее сокращение международных резервов Банка России. Значит, заимствования на внешнем рынке будут для России достаточно дорогими, потому что кредиторы, конечно, учтут, сколь стремительно снизились российские резервы со второй половины 2008 года. Поэтому отличительную черту бюджета на 2009 год можно сформулировать следующим образом: повышенные социальные обязательства, риск невыполнения которых в 2010-м и последующих годах становится опасно высоким [20].

Реализация  этого приоритета требует переориентации и повышения эффективности использования  ресурсов не только федерального бюджета, но и бюджетной системы в целом. Однако структура нового трехлетнего бюджета на 2009-2011 годы  в основном остается инерционной.

Несмотря на общее улучшение финансовой ситуации в стране, дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности остаётся крайне высокой. Это делает по-прежнему актуальной проблему повышения эффективности действующих механизмов перераспределения доходов между уровнями бюджетной системы.

В целом структура  межбюджетных трансфертов в проекте  федерального бюджета предусматривает 5 основных видов: дотации, субсидии (межбюджетные субсидии), субвенции, иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Общий объём  межбюджетных трансфертов без учёта средств, предназначенных государственным внебюджетным фондам, составит в 2009 году 1,2 трлн. руб., что на 18% больше, чем в 2008 году. В последующие два года – 2010 и 2011 гг. увеличение межбюджетных трансфертов  не предусматривается. При этом их доля в общем объёме доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации сокращается с 18,5% в 2009 году до  16,4 % -  в 2010 году и до 14,7 %  –  в 2011 году [20].

Суммарный объем  дотаций на выравнивание бюджетной  обеспеченности субъектов Российской Федерации предусмотрено увеличить в 2009 году по сравнению с предшествующим годом на 14%, а в 2010 и 2011 годах  - на 7%, что фактически позволит только нивелировать влияние прогнозируемой инфляции.

Обращает на себя внимание, что в предстоящие три года значительно сокращается количество субъектов Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности -  с 71 в 2009 г. до 45 – в 2011 г. 

Такой прогноз  вызывает сомнение, поскольку практика последних лет показывает, что бюджетная обеспеченность наиболее высокодотационных территорий, не имеющих собственного потенциала для развития, в ряде случаев не только не увеличилась, а снизилась до 60%. Это подтверждает необходимость совершенствования методики распределения средств финансовой помощи. В частности, с точки зрения более объективного и полного учета конкретных природно-климатических и социально-экономических особенностей субъектов Российской Федерации.

В целом с 2000 по 2008 годы четко прослеживается значительное отклонение фактических данных и прогнозных оценок основных макроэкономических показателей (номинального объёма и темпов роста ВВП, уровня инфляции). Так, по прогнозу Минэкономразвития, уровень инфляции на 2007 год не должен был превысить 8,2%, однако по официальным данным фактически инфляция составила 11,9%. А в  2008 году вопреки прогнозам уровень инфляции составил не 9-10,5%, как предусматривалось в законе о бюджете, а порядка 12% [8, c. 10].

3. Пути совершенствования федерального бюджета

3.1. Пути совершенствования управления расходами федерального бюджета

В последние  годы федеральный бюджет был перегружен расходами. Это было связано с  экономическими функциями государства.

В связи с  переходом к рыночным отношениям нарушились принципы распределения расходов между бюджетами. Появилась возможность перемещения бюджетных расходов сверху вниз, не подкрепленная структурными изменениями в государственном устройстве и не оформленная законодательно. В этих условиях важно было определить, какими принципами нужно руководствоваться при распределении расходов между бюджетами, уточнить содержание каждого принципа и на этой основе установить, какие расходы должны осуществляться из бюджетов разного уровня, какие принципы на том или ином уровне являются основополагающими. Дело в том, что принципы распределения расходов между бюджетами позволяют предельно ограничить сферу бюджетных отношений каждого уровня, препятствуют бессистемному перераспределению расходов между бюджетами.

Следует отметить, что из федерального бюджета должны финансироваться расходы, обеспечивающие общегосударственные интересы, имеющие общегосударственную значимость и целесообразность. К ним относятся:

• расходы на национальную оборону;
• на внешнеэкономическую и международную деятельность;

• обслуживание внешнего и основной части внутреннего государственного долга;

• финансирование мероприятий по стабилизации экономики, ее структурной перестройке;
• поддержке отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность государства;
• финансирование объектов, являющихся национальным достоянием;
• федеральные целевые программы.

  Расходы территориальных бюджетов должны определяться теми функциями и задачами, которые выполняются непосредственно на данной территории, – это комплексное развитие экономики региона, его благоустройство, обеспечение функционирования отраслей экономики, транспорта, социальной сферы, обслуживающих население данной территории, экологическая деятельность, развитие межрегиональных отношений и др. При этом средства местных бюджетов должны концентрироваться главным образом на обеспечении социальной сферы, жилищного коммунального хозяйства и других отраслей, обслуживающих население данной территории.