Федеральный бюджет и его место в финансовой системе

Основополагающими принципами при распределении расходов между бюджетами должны являться: на федеральном уровне – обеспечение общегосударственных интересов, государственная значимость расходов; на региональном уровне – соответствие функциям, выполняемым данным уровнем управления, территориальная принадлежность, значимость для данной территории; на местном уровне главными принципами становятся экономическая целесообразность и территориальная принадлежность.

 Таким образом, план реорганизации расходов бюджета можно представить следующим образом: из состава региональных бюджетов следует вывести расходы на гражданскую оборону, военкоматы, строительство жилья для военнослужащих, содержание судебных, правоохранительных органов (кроме муниципальной милиции), которые по своему содержанию должны осуществляться из федерального бюджета. Осуществление финансирования подготовки и переподготовки кадров для регионов, начиная от профессионально-технического образования до высшего, ведомственных социальных объектов и жилья, переданных в муниципальную собственность, региональных телеканалов и других расходов, обеспечивающих предоставление услуг населению данной территории, которые раньше финансировались из федерального бюджета, теперь необходимо финансировать из регионального бюджета. Также из региональных бюджетов может осуществляться поддержка федеральных целевых программ, которые не имеют адресной региональной принадлежности, но их выполнение положительно влияет на развитие региона (например, реконструкция и строительство предприятий дает новые рабочие места, программа по улучшению плодородия почв способствует развитию сельского хозяйства, программа по экологии улучшает экологическую обстановку и др.).

Разграничение расходов между бюджетами в соответствии с предложенными принципами выдвигает проблему финансового обеспечения этих расходов, которая может быть решена путем изменения системы распределения доходов между бюджетами. Эти процессы должны быть тесно взаимосвязаны, причем распределение доходов должно осуществляться не до, а после разграничения расходов между бюджетами (к слову сказать, что в действующей практике бюджетного планирования это делается наоборот).

Причиной создавшегося положения является отсутствие законодательного закрепления расходов за бюджетами. В старом законодательстве было расписано, какие бюджеты в составе бюджетной системы осуществляют те или иные расходы. В бюджетном законодательстве РФ ни в одном из действующих законов этого нет. Для ликвидации этого пробела необходимо при разработке Бюджетного кодекса отразить основы построения бюджетной системы, принципы разграничения доходов и расходов между бюджетами различных уровней; указать, из каких расходов и доходов формируются бюджеты различных уровней, дать характеристики отдельных видов доходов и расходов (например, что понимается под регулирующими, закрепленными, собственными, привлеченными источниками и др.).

Но от перемещения  бюджетных средств с одного уровня бюджетной системы на другой их совокупная величина не возрастает, следовательно, для обеспечения бюджетных расходов средствами необходимо проводить работу по совершенствованию состава и структуры расходов бюджета, привлечению дополнительных источников финансирования расходов, особенно в социальную сферу. Совершенствование состава и структуры расходной части бюджета требует правильного определения приоритетных направлений расходов.

Именно этим направлениям в первую очередь должна оказываться государственная поддержка. В сложившихся условиях приоритетными должны быть социальные расходы, так как именно государство обязано обеспечить социальную поддержку незащищенных слоев населения, а также расходы, определяющие жизнеспособность государства на данном этапе и в перспективе. Помимо социальных приоритетными должны стать расходы на поддержку жизнеобеспечивающих отраслей экономики, а также ее структурную перестройку. Поскольку ресурсы бюджета ограничены, предпочтение этим отраслям может быть оказано за счет сужения других расходов, выведения из состава расходов бюджета тех направлений, которые должны осуществляться за счет собственных источников и привлеченных средств, и корректировки состава расходов внутри основных направлений в целях их рационализации. Таким образом, в связи со сказанным следует сделать акцент на том, что поддержка приоритетных отраслей экономики не должна быть обезличенной, пассивной. Для этого нужно последовательно сокращать дотации и субсидии ТЭК, аграрному сектору и переходить к адресной поддержке инвестиций под эффективные проекты. Реализации этой меры способствует введение новой бюджетной классификации.

Не следует  осуществлять за счет средств бюджета  государственной поддержки страхования  в аграрном секторе, так как эти расходы не свойственны бюджету и должны покрываться за счет других источников.

В сложившейся  в настоящее время ситуации необходимо учитывать тот факт, что с развитием  различных форм собственности должна происходить децентрализация инвестиционных процессов, целесообразно ориентироваться на финансирование капитальных вложений за счет бюджетных средств только объектов социального назначения. При долевом участии (бюджетные средства и собственные средства отрасли), которое считается наиболее перспективным, финансирование инвестиций в объекты производственного назначения следует осуществлять только на возвратной и платной основе. Поддержка должна оказываться в основном тем инвестиционным проектам, которые дают заказы отечественной промышленности, формируют спрос на ее продукцию. Использование бюджетных средств на приобретение импортной продукции возможно только в том случае, если это обеспечивает повышение качества отечественной продукции, расширяет возможности ее сбыта на внутреннем и внешнем рынке.

3.2. Совершенствование правового регулирования исполнения федерального бюджета

Бюджетный процесс  состоит из стадий составления проекта  бюджета, рассмотрения и утверждения  закона о бюджете, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения  отчета об исполнении бюджета.

Каждая стадия бюджетного процесса отличается от предыдущей, во-первых, непосредственной специфической  задачей, во-вторых, особым кругом субъектов, реализующих эти непосредственные задачи, в-третьих, процессуальными  последствиями и оформлением принятых решений, т.е. каждая стадия обязательно завершается принятием решения, закрепленного в соответствующем правовом акте, дающем возможность определить дальнейший ход процесса, в-четвертых, процессуальными пределами, т.е. сроками.

Цель стадии исполнения бюджета – практическая реализация бюджета. Задачей данной стадии бюджетного процесса является обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей, доходов в целом и  по каждому источнику, а так же финансирование мероприятий в пределах утвержденных в бюджете сумм в течение того финансового года на который утверждается бюджет. Стадия исполнения бюджета имеет четкие сроки – с 1 января по 31 декабря, и заканчивается изданием распоряжения Министра финансов Российской Федерации о закрытии года и подготовке отчета об исполнении бюджета.

Статья 114 Конституции  Российской Федерации и статья 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года «О Правительстве  Российской Федерации» указывают, что  Правительство Российской Федерации обеспечивает исполнение федерального бюджета. Таким образом, на Правительство Российской Федерации возложена функция по организации исполнения федерального бюджета. Эта функция реализуется Правительством Российской Федерации путем наделения соответствующими исполнительно-распорядительными полномочиями по исполнению бюджета специального органа исполнительной власти – Министерства Финансов Российской Федерации. В Положении о Министерстве Финансов Российской Федерации определены его задачи, к которым относится обеспечение исполнения в установленном порядке федерального бюджета. Для этой цели Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года «О Федеральном казначействе» в структуре Министерства Финансов Российской Федерации была образована единая централизованная система органов федерального казначейства, включающая Главное Управление Федерального Казначейства Министерства Финансов Российской Федерации и территориальные органы по республикам в составе Российской Федерации краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербурге, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах. Постановлением Правительства от 27 августа 1993 года «О Федеральном казначействе Российской Федерации» утверждено Положение о Федеральном Казначействе Российской Федерации, которое определяет структуру федерального казначейства, задачи, функции, права и обязанности его органов.

Таким образом, у исполнения бюджета присутствуют все выделенные выше признаки стадии бюджетного процесса.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (статьи 215, 243, 244) в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджета. Это значит, что  регистрация поступлений, регулирование  объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателя средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство. Единый счет федерального бюджета находится в Банке России. Стремиться следует к организации с максимально широким набором функций казначейства. В обязанности федерального казначейства входит организация, осуществление и контроль за исполнением бюджета, а так же управление средствами на счетах казначейства (п.2 Указа Президента Российской Федерации «О федеральном казначействе», п.8 Постановления Правительства Российской Федерации «О федеральном казначействе Российской Федерации»). Однако осуществление данных функций на практике сопряжено с определенными трудностями и иногда даже невыполнимо, т.к. федеральное казначейство не обладает всей полнотой информации по вопросам исполнения бюджета как по расходам так и по доходам. В распоряжении федерального казначейства нет оперативной информации о поступающих на единый казначейский счет доходах и совершаемых расходах, хотя такая информация необходима и для текущего исполнения бюджета и контроля. Следовательно, следует законодательно закрепить обязательство о предоставлении оперативной информации казначейству о всех зачисленных на единый казначейский счет доходах и всех списанных с него расходах не позднее конца операционного дня. В банке такая информация накапливается автоматически вследствие проведения банковских операций по расчетно-кассовому обслуживанию получателей средств федерального бюджета.

Так же федеральное  казначейство не располагает полной информацией относительно количества организаций и физических лиц, имеющих  право на получение средств из федерального бюджета. Следовательно необходимо предусмотреть составление реестра бюджетополучателей.

Ни у одной из организаций, исполняющих бюджет, нет полной и реальной картины того, что происходит на самом деле. Возникают трудности с оперативным управлением денежными средствами, поскольку их общий объем на текущую дату не известен. Снижается прозрачность в распределении средств, т.к. точные данные о составе их получателей также не известны. Сосредоточение функций по документарному и техническому исполнению бюджета в компетенции казначейства позволит решить эту проблему путем соединения в одном лице владельца информации, необходимой для исполнения бюджета, и пользователя такой информации.

Основной принцип  исполнения бюджета – принцип  единства кассы (статья 216 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Данный принцип предусматривает зачисление всех поступающих доходов и заимствованных средств на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого бюджетного счета. Единый бюджетный счет – необходимый элемент эффективного управления бюджетными операциями.

Концентрация  бюджетных средств на едином счете  укрепляет контроль казначейства за движением средств, наделяя его  способностью наилучшим образом  планировать использование ресурсов. Если ресурсы рассредоточены по большому количеству счетов в различных банках, то на некоторых из них могут образовываться неиспользуемые остатки, в то время как на других счетах будет ощущаться недостаток средств, а это потребует новых заимствований на покрытие недостатков.

Характер организации  работы банков со средствами бюджета  оказывает значительное влияние  на способность казначейства эффективно выполнять свои обязанности по исполнению бюджета, а так же управлению кассовыми  средствами и общего надзора за операциями с бюджетными средствами.

Кассовое исполнение бюджета осуществляется учреждениями банков, в которых открыты счета  соответствующего бюджета. Таким банком в Российской Федерации является Центральный Банк Российской Федерации  и его учреждения (главные управления или расчетно-кассовые центры). Так же кассовое исполнение бюджета может осуществляться и другими кредитными организациями, уполномоченными Правительственной комиссией по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики и определяемых на конкурсной основе.

Примером нарушения данного принципа могут служить положения Закона Нижегородской области от 08.10.2001 г. № 20-З «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Нижегородской области», а так же положения Закона Саратовской области от 19.03.2001г. №12-ЗСО «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Саратовской области». Статья 169 Закона Нижегородской области «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Нижегородской области» закрепляет принцип единства кассы. Однако, помимо единого счета областного казначейства, который находится в Головном расчетно-кассовом центре Главного управления Центрального Банка Российской Федерации по Нижегородской области, Министерство финансов Нижегородской области в целях управления средствами областного бюджета, государственным долгом и совершения платежей имеет право открывать иные счета (статьи 197, 198 Закона Нижегородской области).

В Саратовской  области счет бюджета открыт в  Главном управлении Центрального Банка  Российской Федерации по Саратовской  области. Но финансовому органу так же предоставлено право в целях эффективного управления средствами и привлечения кредитных ресурсов открывать и закрывать иные счета в других кредитных учреждениях (статья 39 Закона Саратовской области).