Правовой базой для привлечения
внебюджетных источников финансирования
в образовательную отрасль явилась целая
серия законодательных актов, среди которых
кроме Федерального закона от 13 января
1996г. №12-ФЗ «Об образовании» можно выделить
законы от 19 мая 1995г. №82-ФЗ «Об общественных
объединениях и общественных организациях»,
от 11 августа 1995г. №135-ФЗ «О благотворительной
деятельности и благотворительных организациях»,
от 12 января 1996г. №7-ФЗ «О некоммерческих
организациях».
В настоящее время
система частного предпринимательства
в образовании отражает общественную
реакцию на новые направления
развития экономики государства.
Рынок образовательных услуг
призван удовлетворять не только
государственный заказ, который
обеспечивается бюджетными ассигнованиями,
но и социальный заказ различных групп
населения и предприятий. В процессы образования
включаются как формирующийся класс предпринимателей,
так и представители различных движений
национальных объединений, религиозных
общин. Стремление реформировать систему
образования в своих интересах побуждает
их открывать альтернативные негосударственные
учебные заведения и оказывать финансовую
поддержку государственным. В свою очередь
и государственные учреждения вправе
предлагать широкий спектр образовательных
услуг населению на платной основе. Привлечение
дополнительных источников на цели образования
может осуществляться двумя путями:
- предпринимательской, условно-предпринимательской
или специфической деятельностью
самого образовательного учреждения;
- взаимодействие с юридическими
и физическими лицами, способными
осуществлять благотворительность
в пользу образовательного учреждения.
1.2. Организация
финансирования расходов бюджетов
на
образование.
Рассмотрение вопросов финансирования
образования тесно связано с
изучением организационной структуры
самой системы образования и
отдельных её элементов. Очевидно, что
в прямой зависимости от методики
планирования находятся вопросы
распределения средств между
исполнителями государственного заказа,
т.е. фактическое финансирование учреждений.
Современное законодательство определяет,
что каждое учреждение имеет статус
субъекта финансово-хозяйственной
деятельности. В Федеральном законе
«Об образовании» указано, что образовательное
учреждение самостоятельно осуществляет
финансово-хозяйственную деятельность.
Оно имеет самостоятельный расчётный
счёт, в том числе валютный, в
банковских и иных кредитных учреждениях.
Финансовые и материальные средства
используются им по своему усмотрению
в соответствии с уставом. Неиспользованные
в текущем году (квартале, месяце)
финансовые средства не могут быть
изъяты или зачтены учредителем
в объём финансирования этого учреждения
на следующий год (квартал, месяц).
Использовать бюджетные
средства по своему усмотрению бюджетные
учреждения не в праве из-за целевого
финансирования расходов казначейством
по предметным статьям. Подавляющее
большинство дошкольных учреждений
и школ обслуживаются органами казначейства
через централизованные бухгалтерии.
Параллельно с законодательством
в области образования в Российской
Федерации действует Федеральный
закон от 21 ноября 1996г. №129-ФЗ «О бухгалтерском
учёте». Он предоставляет руководителю
право в зависимости от объёма
учётной работы сделать выбор: создать
бухгалтерскую службу как структурное
подразделение, возглавляемое главным
бухгалтером, или передать на договорных
началах ведение бухгалтерского
учёта централизованной бухгалтерии.
Какую бы учётную политику ни избрало
государственное учреждение, его
производственные и хозяйственные
расходы покрываются за счёт средств
учредителя, доходов от собственной
предпринимательской деятельности,
иных внебюджетных источников.
Федеральный центр
определяет общие правовые рамки
функционирования образовательной
системы и основные ориентиры
государственной политики. Субъекты
РФ и органы местного самоуправления
(ОМСУ) несут ответственность за
принятие решений, касающихся
региональных и муниципальных
особенностей системы образования.
Следующий предмет
ведения государства и ОМСУ
– учредительство и владение
государственными и муниципальными
учебными заведениями. Как правило,
учредителями государственных и
муниципальных учреждений образования
выступают органы управления, которые
по закону несут ответственность
за финансирование расходов по
выполнению государственного заказа.
Государственный заказ является
одним из новых механизмов
взаимодействия в области удовлетворения
общественных потребностей и
не зависит от формы собственности
его исполнителя.
Государственный заказ
ограничен возможностями бюджетного
финансирования и рамками государственных
стандартов, он формируется федеральными,
региональными и муниципальными
органами власти и управления.
В этой связи дефицит бюджетного
финансирования и недостаточная
гибкость государственной системы
явились главными факторами создания
негосударственных образовательных
учреждений (НОУ), включая сеть корпоративных
учреждений профессионального образования.
В соответствии с
Федеральным законом «Об образовании»
НОУ имеют право после получения
государственной аккредитации на
бюджетное финансирование. В мировой
практике существуют страны, в
которых запрещено прямое и
косвенное субсидирование негосударственных
образовательных учреждений (США,
Италия и др.). В большинстве
же стран имеют место промежуточные
варианты, дающие возможность выделения
минимального финансирования частным
структурам в случае выполнения
ими государственных образовательных
стандартов. Например, в Японии размер
ассигнований на одного учащегося
НОУ в 14 раз меньше, чем в
государственном учреждении. И только
в некоторых странах (Бельгия,
Венгрия, Ирландия, Россия) негосударственные
учреждения включены в схему
бюджетного финансирования по
установленным для государственных
учреждений нормативам. В этой
связи следует вернуться к
рассмотрению системы государственных
именных финансовых обязательств,
направленных на расширение рыночных
элементов хозяйствования в образовании
посредством организации конкуренции
между учебными заведениями за
привлечение студентов.
Основными документами,
регулирующими ответственность
и права учредителя и образовательного
учреждения, являются договор о
взаимоотношениях между ними
и устав образовательного учреждения.
В соответствии с Федеральным
законом «Об образовании» устав
разрабатывается образовательным
учреждением самостоятельно. Договор
о взаимоотношениях образовательного
учреждения с учредителем, определяющий
порядок финансирования, управление образовательным
учреждением и включающий другие правовые
аспекты, является двухсторонним актом.
При оформлении договорных отношений
по распределению финансовых полномочий
подробно излагаются обязанности сторон,
права и ответственность, жестко регламентируются
вопросы деятельности учреждения. Если
обязанности предполагают требования
к объёму и характеру работы, то права
создают условия для их выполнения, а ответственность
означает возможность применения санкций
вышестоящих органов за ненадлежащее
выполнение обязанностей. В договоре определяются
виды образовательных программ (основных
и дополнительных), которые будут профинансированы
за счёт бюджета и без согласия учредителя
не могут быть изменены, устанавливаются
минимальные нормы наполняемости при
комплектовании классов и групп, при снижении
которых учредитель вправе уменьшить
финансирование.
Учредитель берёт на
себя обязательства по финансированию
учреждения в соответствии с
утверждённой сметой расходов. Если
учреждение не имеет самостоятельной
бухгалтерии, то учредитель обязуется
осуществлять финансово-бухгалтерское
обслуживание его деятельности
через централизованную бухгалтерию.
Учредитель обязан регулярно
контролировать соблюдение условий
договора и анализировать итоги
финансово-хозяйственной деятельности
учреждения.
Обязанностью образовательного
учреждения является своевременное
представление учредителю программы
развития, обоснований потребности
в бюджетных средствах, а также
объёмах предполагаемого поступления
внебюджетных источников финансирования,
расходование бюджетных средств
по целевому назначению и эффективное
использование закреплённых за
учреждением объектов собственности.
Такая регламентация позволяет
образовательному учреждению в
пределах выделенных средств
на оплату труда самостоятельно
устанавливать штатное расписание
и структуру управления деятельностью,
осуществлять выплату надбавок, доплат
и других выплат стимулирующего характера
работникам; привлекать дополнительные
источники финансирования.
Опыт дореволюционной
России и современных учреждений
развитых стран Запада показывает,
что действенной является система,
при которой контроль за пользованием
средств в интересах обучающихся возлагается
на попечительские или наблюдательные
советы (комитеты, комиссии). Интересен
опыт Великобритании, где решения о выборе
приоритетов использования средств принимаются
с учётом различных точек зрения с позиции
«мы вместе делаем для себя». Мера ответственности
за допущенный в текущем году перерасход
средств предельно проста – на эту сумму
уменьшаются ассигнования в следующем
году. В США доля бюджетного финансирования
высших учебных заведений покрывает около
50% расходов. Остальные средства учреждения
собирают или зарабатывают самостоятельно.
Широкому использованию
зарубежного опыта финансового
обеспечения образования в отечественной
практике препятствуют экономические
проблемы нашей страны и правовой
популизм. Однако нельзя не признать
прогрессивных тенденций, проявляющихся
в упорядочении бюджетных процедур
и разработке новых направлений
нормирования расходов.
Общий порядок финансирования
расходов по всем отраслям
регламентирован Бюджетным кодексом
РФ. В соответствии с ним все
учреждения и организации, финансируемые
за счёт бюджета, называются
получателями бюджетных средств,
а их учредители в лице органов
управления – главными распорядителями
средств бюджета. Они утверждают
сметы доходов и расходов, составляют
бюджетную роспись в разрезе
подведомственных учреждений и
вносят в неё коррективы, составляют
сводную отчётность, контролируют
деятельность учреждений.
Суть казначейской
схемы исполнения бюджета заключается
в полном переводе оплаты расходов
бюджетополучателей напрямую поставщикам
услуг и исполнителям работ
(кроме денежных выплат работникам
и студентам). Если раньше средства
бюджета поступали на счёт
учреждения, а затем использовались
им по своему усмотрению (безусловно,
с соблюдением законодательства),
то в настоящее время для
всех учреждений в казначействе
открыты лицевые счета с указанием
постатейного и поквартального
распределения средств. В рамках
указанной росписи казначейства
могут выполнить поручения учреждений
на оплату тех или иных расходов.
Движению средств через органы
казначейства предшествует санкционирование
расходов, включающее в себя ежемесячное
лимитирование затрат, фактическое принятие
бюджетных обязательств и осуществление
платежа.
Порядок финансирования
бюджетных расходов через казначейства
прогрессивен по своему характеру
и экономически целесообразен.
Он может дать положительные
результаты для государства не
только в части совершенствования
методов управления финансовыми
ресурсами, но и в части получения
оперативной информации о кассовых
расходах, перечисления средств
по назначению, контроля за финансовыми
операциями бюджетополучателей. Однако
с внедрением казначейских технологий
значительно затрудняется решение повседневных
хозяйственных вопросов у исполнителей
бюджетных услуг.
Определённые трудности
возникают из-за необходимости
учёта средств, полученных от
предпринимательской и иной приносящей
доход деятельности, на лицевых
счетах в органах казначейства.
Законодательством установлено,
что такие средства наряду
с бюджетными поступлениями расходуются
в строгом соответствии со
сметами доходов и расходов, подлежат
контролю со стороны казначейств
и главных распорядителей бюджетных
средств, а это в определённой
степени лишает руководителей
учреждений оперативности.
В Российской Федерации
носителем ответственности за
всю деятельность учреждения, включая
финансовую, является руководитель.
На него возлагаются вопросы
оптимизации бюджетных расходов
и целевого использования средств.
Целевой характер выделяемых
ассигнований определяется кодом
бюджетной классификации. Самостоятельное
перераспределение средств между
предметными статьями не допускается.
Таким образом, финансирование
образовательных учреждений представляет
собой процесс, направленный на
решение его текущих задач
и задач развития. В целом объём
бюджетных ассигнований на реализацию
государственных гарантий в области
образования в современной российской
практике определяется на основе
применения элементов стандартизации
процесса обучения, финансового
нормирования расходов, формирования
государственного (муниципального) заказа
по видам бюджетных услуг. Однако
нельзя не сказать, что при
любой системе финансирования
экономическая эффективность и
социальная справедливость в
образовании должны дополнять
друг друга.
1.3 Направления
политики, цели и полномочия Министерства
образования и науки в РФ
Министерство образования
и науки России является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим
функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию
в сфере образования, научной, научно-технической
и инновационной деятельности, нанотехнологий,
интеллектуальной собственности, а также
в сфере воспитания, социальной поддержки
и социальной защиты обучающихся и воспитанников
образовательных учреждений.