Государственные социальные программы и роль бюджета в их реализации

Рассмотрим основные проблемы внедрения программного бюджетирования на современном этапе:

1. Программный бюджет пока не сформирован, имеется только аналитическое распределение расходов федерального бюджета по названиям будущих программ.

В настоящее время  удалось только согласовать на межведомственном уровне перечень названий государственных  программ и дать примерную оценку стоимости каждой из них, исходя из сложившейся структуры расходов.

2. Госпрограммы еще только находятся в стадии разработки.

В августе 2011 г. было разработано 18 госпрограмм. По большей же части  программ кроме названия, объема финансирования и перечня исполнителей, ничего нет. Не определены цели, задачи, не разработаны  подпрограммы, не определены мероприятия, которые нужны конкретным исполнителям, для понимания того, что им следует делать.

3. Актуальным остается вопрос - до какой степени доводить разбивку бюджета по программному принципу?

Нужно ли, например, в  госпрограммы включать многочисленные текущие расходы бюджета, направленные на финансирование функционирования ряда министерств и ведомств, или трансферты во внебюджетные государственные фонды, которые в настоящее время составляют более одной пятой общей суммы расходов федерального бюджета.

4. Сложности согласования госпрограмм

Госпрограммы внутри себя содержат большую и сложную  иерархию: они объединяют все действующие  федеральные целевые программы  и подпрограммы, а последние включают в себя ведомственные целевые  программы и основные мероприятия, что усложняет их согласование. На межведомственное согласование проекта каждой госпрограммы уходит до 9 месяцев ввиду большого количество исполнителей [1].

5. Слабая координация с регионами, государственными внебюджетными фондами, государственными корпорациями при разработке госпрограмм

В большинстве случаев  госпрограммы все еще рассматриваются  разработчиками скорее как инструмент деятельности федеральных органов исполнительной власти, не предполагающий координации работы с субфедеральными органами исполнительной власти и организациями, существенно влияющими на достижение целей госпрограммы.

В целом, несмотря на то, что вопросов внедрения программного бюджета пока больше, чем ответов, следует признать позитивный характер этого процесса: для повышения  эффективности госуправления нужно развивать такую форму, которая связывает бюджетные средства с целевыми ориентирами развития страны. Первые шаги в этом направлении уже сделаны. Теперь необходимо, чтобы в формировании программного бюджета основными действующими лицами стали министерства и ведомства, которые будут планировать, что именно они должны сделать за бюджетные деньги, и каких измеримых результатов достичь.

Обзор основных направлений  реформирования общественных финансов свидетельствует, что бюджетирование, ориентированное на результат позиционируется как одно из них, наряду с оптимизацией системы межбюджетных отношений, расширением доходной базы региональных и местных бюджетов, повышением инвестиционной привлекательности и др. Из содержания задач и мероприятий по внедрению механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, предлагаемых и реализуемых в рамках стратегии реформирования, следует его отождествление с повышением качества оказания общественных услуг. Хотя, безусловно, внедрение модели организации бюджетного процесса, ориентированной на результат, предполагает совершенствование всех его стадий. Очевидно, что бюджетирование, ориентированное на конечный результат, предполагает применение сложных методик и инструментов прогнозирования, планирования и оценки, повышает требования к надёжности системы аудита эффективности, обуславливает необходимость формирования и использования бюджетного риск-менеджмента.

 Самостоятельность  публично-правовых образований в  вопросах организации и осуществления  бюджетного процесса делает правомерным использование бюджетирования, ориентированного на результат на разных уровнях власти, в управлении общественными финансами субъектов РФ, муниципальных образований.

При определении приоритетных направлений реформирования бюджетного процесса должны быть приняты во внимание:

 — сложившийся  в регионе подход к организации бюджетированию, ориентированному на результат;

 — оценка сильных  и слабых сторон системы управления  общественными финансами субъекта  Российской Федерации (с учетом динамики основных макроэкономических и бюджетных параметров);

 — оценка основных  видов управленческой деятельности, составляющих содержание бюджетного  процесса (бюджетного планирования  и прогнозирования, оперативного  управления, бюджетного контроля).

 Одним из принципов разработки и осуществления преобразований в области управления общественными финансами (в том числе организации бюджетного процесса) является учёт опыта других публично-правовых образований, достигших наибольших успехов в реформировании. При этом обязательным условием является оценка возможных последствий заимствования опыта, анализ приемлемости моделей и подходов, успешно внедрённых в других публично-правовых образований, для конкретного субъекта Российской Федерации. В частности, необходимо определить возможность и целесообразность интеграции той или иной модели (инструмента) бюджетирования, ориентированного на результат в существующую систему организации бюджетного процесса, сформировавшуюся под влиянием финансовых, экономических, исторических, организационных и иных факторов.

 На практике подобный  анализ проводится не во всех  случаях, следствием чего становится  принятие нормативных правовых  актов и методических рекомендаций, трудно применимых на практике  из-за несовершенства предусмотренных в них организационных процедур, несогласованности с действующими порядками, отсутствия финансовых возможностей, объективной неподготовленности участников бюджетного процесса к использованию инновационных подходов.

 Примерами инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, внедрение которых было связано с указанными трудностями, являются минимальные государственные стандарты (в 1990-е годы) и нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг в соответствии с государственным заданием. Недостаточно эффективной, на наш взгляд, может быть признана практика использования в бюджетном процессе реестра расходных обязательств и среднесрочного финансового плана. Во многих субъектах Российской Федерации их применение обусловлено только требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и не обеспечивает повышения качества среднесрочного бюджетного планирования, анализа и прогнозирования перспективных тенденций формирования бюджета, динамики финансовых возможностей публично-правового образования, обоснованности структуры бюджетных ассигнований.

В настоящее время  совершенствование бюджетного процесса, с нашей точки зрения, должно предусматривать  внедрение в бюджетный процесс  бюджетных новаций и современных  бюджетных технологий, ориентированных  на:

 — развитие программно-целевых  принципов организации деятельности  органов исполнительной власти  через «программный бюджет»;

 — развитие новых  форм оказания и финансового  обеспечения государственных и  муниципальных услуг;

 — развитие интегрированной  информационной системы управления общественными финансами «Электронный» бюджет.

 Программное бюджетирование  представляет собой методологию  планирования, исполнения и контроля  за исполнением бюджета, обеспечивающую  взаимосвязь процесса распределения  расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств [4].

 Отправной точкой  построения программного бюджета является установление тесной взаимосвязи между функциями государства и его стратегическими целями путём увязки полномочий каждого ведомства с государственной политикой. Программный бюджет отличается от традиционного бюджета тем, что все или почти все расходы включены в программы и каждая программа своей целью прямо увязана с тем или иным стратегическим итогом деятельности отраслевых ведомств. Стратегический итог — это долгосрочная устойчивая выгода для общества, вытекающая из полномочий ведомства. При этом стратегические итоги деятельности ведомства увязываются с приоритетами и ожидаемыми результатами деятельности Правительства.

 В основу программного  бюджета заложена программная  классификация расходов, структура  которой определена целями и задачами социально-экономической политики. Для обеспечения эффективной реализации государственных программ необходимо: наличие совокупных показателей эффективности расходования бюджетных средств; механизмы оценки и аудита программ; система стимулов для распорядителей бюджетных средств. Программный бюджет строится на обязательном соблюдении следующих пяти принципов: своевременности и информационной обеспеченности; информационной достаточности; интеграции; синергии и кооперации; управленческой гибкости [4].

Из совокупности инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, внедряемых в рамках бюджетной реформы в Российской Федерации, практика формирования долгосрочных целевых и ведомственных программ представляется наиболее успешной. В большинстве субъектов Российской Федерации разработана нормативная правовая база формирования бюджетных программ, мониторинга их исполнения и оценки эффективности реализации, накоплен опыт практического использования долгосрочных целевых и ведомственных программ в бюджетном процессе. Бюджетные программы обеспечивают увязку проблемы, путей её решения, конкретных мероприятий, объёмов финансового обеспечения и результатов, прогнозируемых в условиях реализации предлагаемых мер.

 Следующим направлением  реформы бюджетного процесса является развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг.

Ещё одним направлением реформы бюджетного процесса является создание и развитие интегрированной  информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» [8], которая включает:

1) Создание и внедрение  единой системы формуляров, используемых  при формировании электронной  информации о деятельности публично-правовых  образований в сфере управления  общественными финансами. Под  системой формуляров понимается совокупность структурированных электронных документов, позволяющих отразить унифицированные операции, совершаемые организациями сектора государственного управления в процессе их финансово-хозяйственной деятельности.

2) Переход на юридически значимый электронный документооборот в сфере управления общественными финансами. Приоритетной задачей является не только перевод всех документов в электронный вид через систему формуляров, но и идентификация, и аутентификация пользователей в информационных системах. Для электронного взаимодействия пользователей будет необходимо обеспечить единое пространство доверия для юридически значимого документооборот с применением средств электронной подписи.

3) Автоматизация учётной  деятельности, интеграция и обеспечение взаимосвязи всех видов учёта и отчетности публично-правовых образований. Использование единых для всех пользователей портальных решений, системы формуляров, применение реестров и классификаторов позволит создать условия для централизованного ведения бухгалтерского учёта в электронном виде в рамках публично-правового образования (формирование единой Главной книги).

4) Интеграция процессов  управления общественными финансами  публично-правовых образований.  В рамках создания электронного  бюджета предусматривается интеграция и автоматизация следующих процессов: бюджетное планирование; управление доходами; управление расходами; управление долгом и финансовыми активами; управление денежными средствами; управление закупками; управление нефинансовыми активами; управление кадровыми ресурсами; бухгалтерский и управленческий учет; финансовый контроль.

5) Обеспечение взаимосвязи  информации о финансовых показателях  публично-правовых образований с  показателями результативности  их деятельности. Интеграция электронного бюджета с информационными системами органов государственной власти позволит обеспечить взаимосвязь информации о финансовых показателях деятельности публично-правовых образований с данными о результатах их деятельности, в том числе:

 — данных о бюджетных расходах на реализацию государственных (муниципальных) программ (подпрограмм) с результатами их реализации;

 — данных о расходах  на государственные (муниципальные)  услуги с информацией о плановых  и фактических объемах предоставления  государственных (муниципальных) услуг, а также нормативных затратах на оказание государственных (муниципальных) услуг;

 — информации о  бюджетных инвестициях, с перечнем  поставленных на учёт нефинансовых  активов;

 — объёмов межбюджетных  трансфертов с показателями оценки эффективности реализации соответствующих государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации и т.д.

6) Обеспечение прозрачности  и публичности информации о  деятельности публично-правовых  образований в сфере управления  общественными финансами. Создание и развитие единого портала бюджетной системы Российской Федерации (www.budget.gov.ru), обеспечивающего доступность информации о финансово-хозяйственной деятельности публично-правовых образований и государственных внебюджетных фондов.

 Создание электронного бюджета будет основано на максимальном использовании результатов информатизации, достигнутых органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также исключении дублирования прикладных и инфраструктурных решений, реализованных в рамках введённых в промышленную эксплуатацию систем и элементов электронного правительства.