Государственный внутренний долг

 Бюджет 2015 года запланирован  с дефицитом 10,8 миллиарда рублей. Прогноз доходов бюджета на 2015 год составляет 15 триллионов 615 миллиардов рублей, расходов - 15 триллионов 626 миллиардов рублей.

 Прогнозируемый объем ВВП  в 2015 году утвержден на уровне 82,937 триллиона рублей.

 Верхний предел внутреннего  государственного долга РФ закрепляется  на 1 января 2016 года на уровне  8 триллионов 314 миллиардов рублей, внешнего - 83,8 миллиарда долларов, или 67 миллиардов евро.

3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ВНУТРЕННИМ ДОЛГОМ

1. Основные направления обслуживания государственного внутреннего долга

Наличие государственного долга предполагает его обслуживание, т. е. текущую выплату по процентам. Расходы на обслуживание государственного долга определяются ставкой процента, которая обусловлена совокупным спросом и предложением кредитно-денежных ресурсов. Экономические последствия государственного долга можно свести к четырем моментам:

1. Необходимость обслуживать внешний долг, что при крупном его объеме означает существенное сокращение возможностей потребления для населения данной страны;

2. Долг приводит, в определенной мере, к вытеснению частного капитала, что может ограничить дальнейший рост в экономике;

3. Увеличение налогов для оплаты растущего государственного долга выступает в качестве антистимула экономической активности.

4. Перераспределение дохода в пользу держателей государственных облигаций.

Динамика внешнего государственного долга РФ определялась принятием  на себя обязательств бывшего СССР, а также участием МВФ в финансировании экономических реформ в России. Следует  также учитывать, что продолжительный  спад производства усугубил проблему обслуживания государственного долга и уменьшения его бремени.

Необходимость обслуживания долга ограничивает возможности  правительства балансировать текущий  бюджет или тратить средства, направляемые на обслуживание долга на другие нужды. Хотя с другой стороны, большая часть процесса обслуживания долга (внутреннего) является лишь формой перераспределения, когда средства налогоплательщиков переходят владельцам государственных ценных бумаг.

Обслуживание долга  не имеет существенной альтернативной стоимости, эффект замещения (вытеснения) существенно влияет на будущее. За счет финансирования дефицита на финансовом рынке остаются недофинансированными какие-то проекты частного сектора, снижаются инвестиции. Именно здесь то и проявляется высокая альтернативная стоимость, как самих заимствований, так и всего процесса обслуживания долга в целом.

Также существует проблема соотношения величины государственного сектора и частного. Вследствие увеличенных  расходов государства растет государственный сектор, а вследствие эффекта вытеснения сокращается частный сектор. Если же повышенные государственные расходы, кроме того, не сопряжены с повышенными государственными инвестициями, то из-за сокращения инвестиций пострадают будущие поколения.

Основные направления долговой политики на 2010 – 2012 годы в виде самостоятельного документа Минфином России не разрабатывались, поскольку это не предусмотрено постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. №1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период». Ранее необходимость разработки и рассмотрения долговой политики на среднесрочную перспективу (наряду с основными направлениями налоговой, таможенно-тарифной и бюджетной политики) предусматривалась постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2005 г. №118 «Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год» (с изменениями).

Основные направления долговой политики на 2010 – 2012 годы представлены в составе Основных направлений бюджетной и налоговой политики на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов (далее – основные направления бюджетной политики), согласно которому политика в области государственного долга Российской Федерации на 2010 -2012 годы будет направлена:

- на обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;

- на развитие национального рынка государственных ценных бумаг;

- на активное использование инструмента выдачи государственных гарантий Российской Федерации.

Динамика государственного долга Российской Федерации (далее – государственный долг) в 2008 – 2012 годах (в абсолютных размерах и относительно ВВП) представлена в таблице 2.

Таблица 2

Динамика государственного долга Российской Федерации  в 2008 – 2012 годах (в абсолютных размерах и относительно ВВП)

На дату	01.01.2008	01.01.2009	01.01.2010	01.01.2011	01.01.2012	01.01.2013	Изменение 2012 г. к 2009 г.
							Сумма	%
Государственный долг Российской Федерации, млрд. рублей	2 402,8	2 692,0	3 923,4	5 499,2	7 026,8	8 275,4	4 352,0	210,9
% к ВВП	7,3	6,5	9,7	12,7	14,6	15,4
Государственный внутренний долг, млрд. рублей	1 301,2	1 499,8	2 515,3	3 301,8	4 109,7	4 344,3	1 829,0	172,7
% к ВВП	4,0	3,6	6,2	7,6	8,5	8,1

 

Анализ показывает, что объем государственного долга в 2011 году составит 5 499,2 млрд. рублей, что на 1 575,8 млрд. рублей, или в 1,4 раза, больше показателя, утвержденного на 2010 год. Предусматривается некоторое снижение темпов роста объемов государственного долга (с 40,2% в 2010 году до 17,8% в 2012 году), а его объем в 2012 году по сравнению с 2009 годом увеличится в 2,1 раза.

На основе таблицы 2 можно проследить динамику объема и структуры государственного долга.

Диаграмма 1. Динамика объема и структуры государственного долга в 2008-2012 гг.

 

Структура государственного долга в 2010 – 2012 годах несколько изменится: доля внутреннего долга сократится с 64,1% в начале 2010 года до 52,5% в конце 2012 года, соответственно доля государственного внешнего долга вырастет с 35,9% до 47,5%.

Существенно возрастает долговая нагрузка на федеральный бюджет: показатель отношения объема государственного долга к ВВП увеличится с 9,7% в 2009 году до 15,4% на конец 2012 года.

В целях определения безопасных уровней объемов и структуры государственного долга в мировой практике широко используется ряд показателей, имеющих определенные пороговые значения. Основой оценки долговой устойчивости служит комплексный анализ изменения основных показателей, характеризующих объем и структуру государственного долга, платежей по его обслуживанию и погашению, доходов и расходов федерального бюджета, ВВП.

Основные показатели, характеризующие  степень долговой устойчивости, использующиеся в международной практике, применительно  к Российской Федерации в 2007 – 2012 годах, представлены в таблице 3.

Приведенные данные свидетельствует  о значительном возрастании долговой нагрузки и определенном снижении долговой устойчивости. В течение 2007 – 2012 годов отмечается устойчивый рост показателя, характеризующего отношение государственного долга к ВВП (с 7,3% в 2007 году до 15,0% в 2012 году). Это, в свою очередь, является причиной роста величины расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов федерального бюджета с 2,4% в 2007 году до 5,8% в 2012 году, или на 3,4 процентного пункта. Кроме того, в связи с ростом государственного долга и увеличением общего объема расходов федерального бюджета на погашение и обслуживание долговых обязательств в 2011 – 2012 годах наблюдается превышение предельного значения (10%) показателя ликвидности бюджета, характеризующего отношение расходов по обслуживанию и погашению долга к доходам федерального бюджета. В 2007 – 2012 годах отмечается его рост с 5,8% в 2007 году до 14,6% в 2012 году.

 

 

 

 

 

 

Таблица 3

Основные показатели, характеризующие степень долговой устойчивости

Показатели	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2012 г.
Государственный долг в % к ВВП. Предельное значение – 60 – 80% к ВВП	7,3	6,5	9,9	12,6	14,5	15,0
Расходы по обслуживанию госдолга в % к расходам бюджета.	2,4	2,0	2,0	3,0	4,8	5,8
Предельное значение – 20 – 30% к расходам бюджета
Отношение государственного внешнего долга к
объему экспортной выручки  в %. Предельное значение – 220%; умеренное  – менее 220%, но выше 132%; небольшое  – менее 132%	11,4	7,8	13,6	18,8	23,9	28,8
Отношение объема платежей по обслуживанию и
погашению государственного внешнего долга к
объему экспортной выручки  в %. Предельное значение – превышение расчетной	2,7	1,5	2,2	1,9	2,6	2,3
суммы годовых платежей 25% экспорта товаров и услуг
Отношение объема накопленных  международных резервов к объему платежей по погашению и обслуживанию внешнего долга, в %.	45,6 раза	54,0 раза	57,8 раза	59,7 раза	42,9 раза	43,5 раза
Предельное значение – 100%
Отношение расходов по обслуживанию и
погашению долга к  доходам федерального бюджета (ликвидность  бюджета).	5,8	4,5	6,4	10,0	11,0	14,6
Предельное значение – 10%
Государственный долг в % к доходам федерального бюджета.	30,9	29,0	60,4	78,3	94,0	99,4
Предельное значение 250%
Превышение (+) доходов  бюджета над непроцентными расходами (долговая емкость)	1 937,6	1 858,3	-3 014,8	-2 632,9	-1 483,5	-1 050,3
Долговая емкость с  учетом нефтегазовых фондов- значение > 0	5 787,0	8 470,4	1 609,8	-96,6	304,2	4,6
Государственный долг на душу населения (тыс. рублей)*****	16,9	19,0	28,8	38,9	50,4	58,5

 

Динамика показателя ликвидности  бюджета в 2007 – 2012 годах представлена на следующей диаграмме.

 

II Расходы по обслуживанию и погашению государственного долга (в трлн. рублей)

■–■ Доходы бюджета (в трлн. рублей)

Отношение расходов по обслуживанию и погашению долга к доходам  федерального бюджета (ликвидность  бюджета), в %

■ Предельное значение – 10%

Диаграмма 2. Динамика показателя ликвидности бюджета в 2007 – 2012 годах.

 

В 2009 – 2012 годах резко сокращается долговая емкость (с учетом средств, аккумулированных в нефтегазовых фондах) вплоть до отрицательного значения в 2010 году (-) 96,6 млрд. рублей, что отражает наличие проблем в осуществлении долгового финансирования и формировании доходной части федерального бюджета. При этом следует отметить, что значительное увеличение долгового финансирования наряду с тенденцией сокращения численности населения приведет к значительному (в 3,4 раза) увеличению объема государственного долга на душу населения (с 16,9 тыс. рублей в 2007 году до 58,5 тыс. рублей в 2012 году).

В то же время, планируемое постепенное уменьшение в 2009 – 2012 годах отношения дефицита федерального бюджета к ВВП (с 8,3% в 2009 году до 3% в 2012 году) обусловливает снижение в перспективе долговой нагрузки на федеральный бюджет и, соответственно, повышение долговой устойчивости. Кроме того, такой показатель, как отношение государственного долга к доходам федерального бюджета к концу 2012 года, предусмотрен практически в 2,5 раза ниже принятого в мировой практике порогового значения (99,4%), что также положительно характеризует ситуацию, складывающуюся в долговой сфере.

Функции органов государственной  власти в области управления государственным  долгом распределяются следующим образом:

• Президент Российской Федерации  устанавливает основные приоритеты бюджетной политики на краткосрочную  и среднесрочную перспективу;

• Федеральное собрание Российской Федерации устанавливает в законе о федеральном бюджете на очередной  финансовый год верхний предел государственного долга и предел государственных внутренних и внешних заимствований;

• Правительство Российской Федерации  определяет организационные основы системы управления государственным  долгом и активами, утверждает стратегию  в области управления государственным долгом и финансовыми активами, утверждает основные источники и параметры заимствований, включая программу государственных заимствований;

• Центральный банк Российской Федерации  на стадии разработки и реализации стратегии в области управления государственным долгом согласует с Министерством финансов Российской Федерации вопросы соответствия долговой политики с денежно-кредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными резервами, включая вопросы осуществления внутренних и внешних заимствований;

• Министерство финансов от имени  Правительства Российской Федерации  осуществляет внешние и внутренние заимствования, реализует утверждаемую Правительством долговую стратегию, осуществляет бюджетное планирование в части  государственного долга, источников покрытия дефицита федерального бюджета и планируемых расходов на обслуживание государственного долга, проводит анализ заимствований на региональном и муниципальном уровне, а также заимствований негосударственного сектора экономики, осуществляет обслуживание и погашение государственного долга;

• Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации  участвует в анализе эффективности  проектов, финансируемых за счет средств  внешних заимствований.

Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и система управления государственным долгом непосредственно влияет на формирование бюджетной политики. С учетом этого политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.

В статье 101 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Управление государственным  и муниципальным долгом» определено, что управление государственным долгом России осуществляется Правительством Российской Федерации [3].

В статье 165 Бюджетного кодекса «Полномочия Министерства финансов Российской Федерации в бюджетном процессе» указано, что Министерство финансов России осуществляет в порядке, установленном Правительством, управление государственным долгом Российской Федерации [3].

Организационно в настоящее  время в стране система управления государственным долгом реализована  на базе Министерства финансов, Центрального банка и Внешэкономбанка. Последние выступают в качестве агентов Министерства финансов России при осуществлении выплат по долгам, размещении и погашении ценных бумаг и осуществлении прочих технических операций с государственным долгом, при этом Центральный банк обслуживает главным образом операции с внутренним долгом, а Внешэкономбанк – с внешним. В ряде случаев, например, при размещении еврооблигаций, в качестве агентов дополнительно привлекаются иностранные инвестиционные банки и юридические компании. В свою очередь правительство, в лице Министерства финансов России проводит различные операции с государственными долгами в рамках программ внешних и внутренних заимствований, утверждаемых парламентом вместе с бюджетом на очередной год.

В число основных задач Министерства финансов в области управления государственным долгом Российской Федерации входят: