Консалюдированный бюджет

Расходы федерального бюджета  на 2009 - 2011 годы сформированы исходя из необходимости финансового обеспечения  принятых решений по реализации крупных  программ и проектов, имеющих общенациональное значение.

В материалах к законопроекту  представлены отдельные действующие  и принимаемые расходные обязательства, объем которых составляет в 2009 году лишь 19,7 % общей суммы расходов федерального бюджета, в 2010 году - 24 %, в 2011 году – 26,1 %.

Таким образом, формирование расходов федерального бюджета на 2009 - 2011 годы осуществлено в условиях отсутствия критериев эффективности и результативности расходов, что не позволяет провести точную оценку обоснованности бюджетных  ассигнований по отдельным направлениям расходования бюджетных средств.

Расходы федерального бюджета  на реализацию приоритетных национальных проектов в целом снижаются по сравнению с предыдущим годом: в 2009 году - на 2,4 %, в 2010 году - на 8,3 %, в 2011 году – на 32,2 %.

Это связано с тем, что по национальному проекту  «Образование» в среднесрочной  перспективе предусматривается  завершение реализации ряда направлений, а также отражение отдельных  расходов по Рособразованию и их передача субъектам Российской Федерации, по национальному проекту «Здоровье» основной рост расходов предусмотрен на 2009 год и обусловлен повышением заработной платы работникам бюджетной сферы, по национальному проекту «Развитие агропромышленного комплекса» финансирование мероприятий предусматривается в рамках соответствующей государственной программы [11].

Отмечается недостаточная  прозрачность расходов, связанных с  подготовкой Олимпиады и с  развитием г. Сочи как горноклиматического  курорта. Аналогичная ситуация в 2006 году отмечалась при реализации национальных проектов, которая была разрешена путем введения дополнительных отдельных кодов бюджетной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

С учетом опыта ведения  учета расходов на национальные проекты  и в целях контроля за целевым  и эффективным использованием бюджетных средств, направляемых на подготовку и проведение Олимпиады, Счетная палата полагает необходимым принять меры по идентификации указанных расходов бюджетов и выделить их в самостоятельное приложение к закону о федеральном бюджете [12].

Расходы федерального бюджета  на финансирование федеральных целевых  программ в 2011 году по сравнению с 2008 годом возрастут на 627,6 млрд. рублей, или на 79,5 %, и будут сконцентрированы в 43 программах (в 2009 году – 59, в 2010 году – 58) (табл.5). Значительная часть расходов направлена на развитие инфраструктуры, науки и технологий, а также на финансовое обеспечение мероприятий в области безопасности и экологии.

Анализ расходов на финансирование ФЦП показывает, что в законопроект включены ФЦП, не утвержденные в установленном порядке, в том числе на 2009 год – 6 ФЦП на сумму 53,1 млрд. рублей, на 2010 год – 6 ФЦП на сумму 54,3 млрд. рублей, на 2011 год – 5 ФЦП на сумму 37,7 млрд. рублей.

Расходы федерального бюджета  на ФАИП увеличены в 2011 году по сравнению с 2008 годом на 670,5 млрд. рублей, или на 99,5 %, однако указанные расходы в отдельном приложении к законопроекту на 2009 - 2011 годы не отражены, а представлены в качестве приложения к пояснительной записке, что не позволяет экономически оценить обоснованность предусмотренных бюджетных ассигнований, а в последующем затруднит проведение анализа и мониторинга эффективности реализации государственных инвестиций (табл. 6) [11].

Правительству Российской Федерации следует в кратчайшие сроки принять не утвержденные в установленном порядке ФЦП, внести необходимые изменения в постановления Правительства Российской Федерации в части приведения объемов финансирования ряда ФЦП в соответствие с объемами финансирования в законопроекте.

Анализ основных параметров консолидированного бюджета Российской Федерации на 2009 - 2011 годы свидетельствует, что удельный вес доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) в общих доходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2009 – 2011 годах составит порядка 35 % (табл. 7).

Ненефтегазовый дефицит  увеличивается с минус 2,3 трлн. рублей в 2008 году до минус 3,1 трлн. рублей, или  на 35 % (табл.2). Увеличение ненефтегазового дефицита приводит к увеличению нефтегазового трансферта в 2011 году по сравнению с 2008 годом на 366,6 млрд. рублей и источников финансирования дефицита федерального бюджета - на 444,3 млрд. рублей, которые в 2011 году составят 2,5 трлн. рублей (3,7 % ВВП) и 614,6 млрд. рублей (0,9 % ВВП) соответственно.

Резервный фонд в 2009 - 2011 годах прогнозируется на уровне нормативной  величины (10 % ВВП) и составит в 2011 году 6,8 трлн. рублей, что на 3,3 трлн. рублей, или почти в 2 раза больше, чем  в 2008 году. Фонд национального благосостояния в 2011 году составит 6,1 трлн. рублей, или 9 % ВВП, и увеличится по сравнению с 2008 годом на  3,4 трлн. рублей, или на 3,2 процентного пункта ВВП. При этом объемы использования Фонда национального благосостояния на софинансирование пенсионных накоплений законопроектом не определены [11].

В связи с предусмотренной  Бюджетным кодексом Российской Федерации  конструкцией федерального бюджета, прогнозированием Резервного фонда на уровне нормативной  величины, ускоренным формированием  Фонда национального благосостояния и необходимостью обеспечения сбалансированности ненефтегазового дефицита федерального бюджета объем привлечения из источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета увеличится в 2011 году до 1 077,4 млрд. рублей, в том числе за счет государственных внутренних заимствований до 1 023,8 млрд. рублей, или в 1,9 раза по сравнению с 2009 годом.

Объем государственного долга за 2009 – 2011 годы увеличится в 1,7 раза и составит 4,8 трлн. рублей (7,2 % ВВП) за счет роста государственного внутреннего долга, который увеличится на 1,9 трлн. рублей, или в 2 раза, и составит 3,7 трлн. рублей (5,5 % ВВП). Ежегодный прирост заимствований на внутреннем рынке составит 27 - 52 %. Необходимо отметить, что процентные ставки по внутренним заимствованиям значительно выше доходности от размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. При этом имеется возможность сократить сами заимствования за счет активизации работы по погашению задолженности по кредитам, предоставленным Российской Федерацией, которая на 1 января 2008 года составила 1,9 трлн. рублей [12].

Такая долговая политика приводит к увеличению расходов на обслуживание государственного долга, которые в 2011 году составят 308,1 млрд. рублей и увеличатся по сравнению  с 2008 годом на 128,25 млрд. рублей, или в 1,7 раза. При этом необходимо учитывать, что увеличение расходов на обслуживание государственного долга, в свою очередь, приводит к увеличению ненефтегазового дефицита и необходимости увеличения новых заимствований.

Следует также отметить, что в первом полугодии 2008 года на низком уровне оставалась эффективность управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. До настоящего времени не внесены изменения в постановление Правительства Российской Федерации, предусматривающие меры по решению поставленной в Бюджетном послании задачи расширения состава активов, в которые могли бы надежно и эффективно размещаться средства Фонда национального благосостояния. С учетом складывающейся обстановки возрастают риски размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, в целом международных резервов Российской Федерации в долговые обязательства США [10].

По данным Банка России, консолидированный внешний долг за 2007 год увеличился на 49,2 % и составил на 1 января 2008 года 463,5 млрд. долларов США (35,9 % ВВП), за I квартал 2008 года его объем возрос на 2,9 % и по состоянию на 1 апреля 2008 года составил 477,1 млрд. долларов США (28 % ВВП). Сохранение данной тенденции повышает зависимость от внешних факторов отечественного банковского и корпоративного секторов экономического и финансового положения страны в целом.

По мнению Счетной  палаты, Банку России, Правительству  Российской Федерации следует повысить надежность и эффективность управления международными резервами, принять меры по предотвращению наращивания консолидированного внешнего долга, а также по сокращению темпов роста внутреннего долга [12].

3 Проблемы сбалансированности консолидированного бюджета РФ и пути по их преодолению на современном этапе

3.1 Меры бюджетной  политики по восстановлению  сбалансированности  бюджета

Бюджетная политика является важным направлением финансовой политики государства, где играет значительную роль как источник экономического роста  и социального развития. Целевые программы являются средством повышения эффективности бюджетной политики как источника экономического роста и социальной стабильности, поэтому необходимо дальнейшее расширение их направленности.

До кризиса расходы  бюджетной системы и, в частности, федерального бюджета, из года в год неизменно увеличивались. Рост расходов заметно опережал темпы роста экономики и коснулся практически всех направлений расходов. Сейчас перед правительством остро стоит задача коррекции бюджетной политики, ее адаптации к периоду низких государственных доходов.

Ближайшие несколько  лет должны стать переходным периодом, когда правительству придется балансировать  между необходимостью проведения стимулирующей  бюджетной политики и восстановлением  макроэкономической стабильности. Компромисс между этими требованиями будет достигаться при постепенном сокращении бюджетного дефицита – до 7,5% ВВП в 2010 году, 4,3% ВВП в 2011 году и 3% ВВП в 2012 году [14].

После завершения переходного  периода необходимо будет как  можно скорее вернуться к тем принципам бюджетной политики, которые были закреплены в Бюджетном кодексе в 2008 году. Величина расходов федерального бюджета должна находиться на уровне суммы ненефтегазовых доходов, нефтегазового трансферта в размере 3,7% ВВП и финансирования дефицита за счет прочих источников (преимущественно, долговое финансирование) в размере не более 1% ВВП. Использование средств фонда национального благосостояния допустимо лишь для поддержки пенсионной системы.

Такие бюджетные правила  позволят обеспечить стабильность бюджетной системы в долгосрочном периоде, предотвратят чрезмерное наращивание государственного долга, создадут благоприятные условия для внутренних и внешних инвестиций, невозможных при нестабильности бюджета и, как следствие, экономики.

Следует отметить, что при больших объемах дефицита бюджета могут возникнуть определенные затруднения в результате конкуренции государства и частного сектора на рынках капитала. Из-за ограничения доступа к кредиту корпорации наращивают выпуск облигаций. В июне текущего года было зарегистрировано 27 новых выпусков корпоративных облигаций объемом в 221 млрд.рублей. Портфель корпоративных облигаций растет быстрее портфеля ОФЗ. Доходность корпоративных бумаг существенно выше доходности ОФЗ [16].

Правительству следует подготовиться к возможному падению цен на нефть и газ и снижению соответствующих нефтегазовых бюджетных доходов путем расширения ненефтяной налоговой базы и увеличения соответствующих ненефтяных доходов.

Для этого, в идеале, потребуется  проведение систематического ежегодного пересмотра, в рамках ежегодного пересмотра бюджета, определенных категорий государственных расходов с целью выявления возможностей снижения их объемов без снижения качества предоставления услуг [17].

Поддержание бюджетной  устойчивости должно оставаться приоритетом политики правительства.

Правительству следует  стремиться к тому, чтобы вернуть  ненефтяной первичный дефицит на уровень, обеспечивающий бюджетную  устойчивость около 4,7% ВВП, и сохранять его на этом уровне в дальнейшем. Такая политика будет в целом соответствовать фискальному правилу, установленному после 2010 г., но которое не соблюдалось в период 2008-2009 гг. при более высоком запланированном ненефтяном дефиците. Одним из подходов, автоматически обеспечивающем бюджетную устойчивость, является возможное внедрение бюджетного правила «постоянного дохода», в соответствии с которым устанавливаются ограничения на ненефтяной первичный дефицит бюджета на уровне, который возможно финансировать из средств «постоянного дохода» от нефтяных активов. В результате сами нефтяные активы остаются нетронутыми, сохраняясь для будущих поколений. Фактически суть этого бюджетного принципа сводится к тому, что Россия должна расходовать не больше доходов от нефтяных активов, чем сумма долгосрочного дохода от них [13].

В настоящее время ненефтяной первичный дефицит российского бюджета составляет около 5 % ВВП, что ненамного превышает уровень дефицита в рамках правила «постоянного дохода». Таким образом потребуются относительно небольшие корректировки, чтобы вернуть дефицит на постоянно устойчивый уровень. Однако в отсутствие систематического применения этого принципа, а также в отсутствие корректирующих мер, в какой-то момент будущем следует ожидать увеличения ненефтяного первичного дефицита, в результате чего страна будет вынуждена начать расходовать свое нефтяное богатств она текущее потребление, оставляя все меньше сбережений для будущих поколений.

Россия могла бы обеспечить долгосрочную устойчивость государственных финансов, как и на протяжении последних 9 лет, путем проведения последовательной консервативной бюджетной политики, реализуемой в рамках дискреционной бюджетной политики в процессе пересмотра годового и среднесрочного бюджета. Однако применение предлагаемого бюджетного правила способно исключить неопределенность в рамках бюджетного цикла и сделать бюджетную политику менее уязвимой к политическому давлению на увеличение расходов. Кроме того, можно ожидать и другие положительные эффекты от применения этого правила: снижение стоимости внешних заимствований благодаря лучшей предсказуемости состояния и будущей направленности бюджетной политики [17].