Механизм распределения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы

Объем государственного финансирования социальных программ определяется задачами государства в социальной сфере. Задача социальной политики во всех странах  с переходной экономикой должным  образом уравновесить стимулирование экономического роста и обеспечение  социальной защищенности. Чтобы обеспечить финансовую устойчивость системы социальной защиты, необходимо укрепить аппарат  сбора налогов, осуществить наращивание  институциональных и административных возможностей, и в то же время  привлечь к работе негосударственные  организаций.

Институциональные и экономические  преобразования, проведенные в постсоциалистических странах за последнее десятилетие, привели к углублению дифференциации между ними. Страны с переходной экономикой можно условно определить в одну из двух групп - европейскую (куда относятся все страны, которые должны быть приняты в Европейский Союз, страны Балтии и бывшие югославские республики) и евразийскую (бывшие советские республики и Албания).

В евразийских странах  произошло более резкое сокращение реальной заработной платы, формальный рынок труда практически исчез, растет безработица. Доля пенсионных расходов и выплат по другим программам социального  страхования высока, однако страховые  выплаты не позволяют иметь приемлемый уровень доходов. Социальная помощь характеризуется дублирующимися пособиями, неточной адресностью и в основном представлена субсидиями на жилье и коммунальные услуги. Высокая ставка налогов и социальных сборов способствовала повышению удельного веса неформального сектора экономики и, как следствие, сокращению социальных отчислений.

Система социальной защиты, адекватная рыночной экономике, может  быть создана только в результате существенного роста уровня доходов  населения, улучшения положения  на рынке труда. Серьезное влияние  на состояние рынка труда могут  оказывать институты рынка труда, включая трудовое законодательство, профессиональные союзы, минимальную  заработную плату и программы  страхования занятости. Современный  рынок труда в России характеризуется  низкой заработной платой, задолженностью по заработной плате, развитой структурой самозанятости, наличием неформального рынка. В этих условиях отдельные виды активных программ содействия занятости оказались не эффективными. Из всех программ службы занятости наиболее эффективной по затратам представляется помощь в поиске работы.

Вступление в третье тысячелетие  можно рассматривать как новую  стадию экономического развития России, присоединения к странам, определяемым как "нарождающийся рынок" ("emerging markets"). Одним из критериев отнесения к этой группе стран Всемирный Банк считает годовой ВВП на душу населения менее 9,6 тыс. долл. Новая стадия развития требует продолжения глубоких реформ, касающихся взаимоотношений рынка, общества и государства.

Формирование социальной политики в России совпало с коренными  преобразованиями главных ценностей  социального государства. Если во второй половине XX в. основой для социальной политики промышленно развитых стран  являлись такие ценности как коллективизм, солидарность, социальная справедливость, успехи в реализации которых нашли свое воплощение в "шведском социализме", то современные модернисты на первое место выдвигают ответственность, и прежде всего личную ответственность. Выдвинуты идеи "индивидуальных достижений" и "конкуренции". Считается недопустимым, чтобы индивидуум перебрасывал на государство свою ответственность перед семьей, местным сообществом и страной.

Велико и внимание к  проблеме свобод человека, без которых  нет личных достижений. Идеологи постиндустриального  общества на первое место ставят проблему трансформации роли государства. Государство  не должно предоставлять гражданам  гарантированный минимум услуг, а создавать все условия для  их активности, для успеха их личных усилий, т.е. все социальные институты  ориентируются не на пострадавших, а на людей, которые сами пытаются оказать сопротивление трудностям жизни в изменяющемся обществе. Хотя не забыты и пострадавшие, главной  задачей государства становится помощь людям вести самостоятельную  деятельность. С этой целью государство  поддерживает предприимчивость. С переменой  взгляда на государство меняется и подход к идее равенства. Равенство  трактуется не как равенство результатов, а как равенство возможностей, и что самое главное, равенство  к доступу к этим возможностям. Поэтому на рынке труда упор делается не на гарантировании работы, а на гарантировании образования, возможности получать новые профессии. Социальной базой  постиндустриального общества становится средний класс - обеспеченные рабочие (синие воротнички), интеллигенция (белые  воротнички), низшие слои бюрократии (государственной, муниципальной, корпоративной), малый  и средний бизнес. Социальная политика, определенная в "Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации  на долгосрочную перспективу", ориентирована  на эту группу населения.

Динамика государственных  социальных расходов в переходный период с точки зрения финансового обеспечения  социальных расходов в переходной экономике  России четко просматриваются три  этапа, имеющие существенные различия.

Первый этап - 1991-95 гг. - характеризуется  наращиванием государственных расходов на социальные нужды. Это период экстенсивного  увеличения средств, доля которых к 1995 г. достигла огромной величины - более 50% (с учетом субсидий жилищно-коммунального хозяйства и общественному транспорту) в консолидированном бюджете с учетом социальных внебюджетных фондов[3].

Увеличение государственных  расходов осуществлялось в первую очередь  за счет региональных бюджетов и средств  государственных внебюджетных фондов. Суммарная величина обязательных страховых  взносов в государственные социальные внебюджетные фонды возросла с 27% от фонда оплаты труда в 1991 г. до 39,5% в 2000 г. Дальнейшее наращивание стало  невозможным ввиду естественных экономических ограничителей - потребностей выхода из кризиса и необходимости  ресурсов для экономического роста.

Завершением первого этапа  стало признание обществом необходимости  социальных реформ, вызванных серьезными ресурсными ограничениями, но не только ими. Новый этап потребовал современных  социальных технологий разрешения проблем, усиления социальной ответственности  не только государства, но и частного сектора, а также каждого человека за свое социальное благополучие, ответственности, подкрепляемой финансовыми ресурсами.

Второй этап - 1995-98 гг. - период поиска эффективных форм и методов  реализации социальной политики, пытающихся сохранить опыт и достижения советского периода, параллельно с частичным  внедрением рыночных механизмов в социальное обеспечение. Этот период уместнее назвать  временем выживания социально-культурных отраслей, попыток недопущения тотального разрушения социальной инфраструктуры, поскольку сопровождался кризисным  развитием экономики, существенным сокращением выделяемых бюджетных  ресурсов и повсеместным ростом платности  большинства общественных услуг  при сокращении реальных доходов  населения. Тактические цели скромны - стабилизация падения уровня жизни  населения, борьба с бедностью, существенной дифференциацией доходов, обеспечение  минимальных стандартов потребления  социальных услуг. Стратегические цели, направленные на развитие, улучшение  качества жизни населения, наталкиваются  на необходимость реализации институциональных  реформ рыночного характера практически  во всех основных отраслях социальной сферы, но таких реформ, которые приняло  бы население.

Третий этап - 1999-2010 гг. - связан с принятием рамок практически  всех институциональных социальных реформ согласно "Стратегии развития Российской Федерации до 2010 г." фонда "Центр стратегических разработок", мер по её реализации в "Основных направлениях социально-экономической  политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу", приоритетных задач и плана первоочередных мер Правительства РФ на 2000-2001 годы по их реализации [4].

К этому времени совокупные государственные расходы на социальную сферу достигли 18% ВВП. Соотношение  доходов государственных социальных внебюджетных фондов к консолидированному бюджету РФ составило 36,4%, образуя, по сути, второй социальный бюджет страны[5].

Эффективность проводимых социальных реформ во многом зависит от того, насколько  быстро социальная сфера может адаптироваться к действию законов рыночной экономики, какие объективные и субъективные обстоятельства необходимо учитывать  при их проведении.

В настоящее время основные черты адаптации пенсионного  обеспечения, здравоохранения, образования, жилищно-коммунальной сферы к рыночным отношениям в России проглядываются с достаточной очевидностью.

Основные черты такой  модели с финансовой точки зрения:

1) провозглашение субсидиарности в качестве базового принципа социальной политики в России[6];

2) относительное сокращение  бюджетных и рост внебюджетных  финансовых источников, усиление  роли социального страхования,  поддержание сети социального  обслуживания населения. Социальное  страхование из второстепенных  методов переходит в разряд  основных, наиболее адекватных рыночным  условиям:

усиливается его роль в  социальном обеспечении; появились  и развиваются новые, не существовавшие ранее его виды (медицинское страхование, страхование от безработицы), претерпевают изменения традиционные его виды (в пенсионном обеспечении идет внедрение  накопительных финансовых инструментов).

3) законодательное закрепление  минимального набора государственных  социальных гарантий в наиболее  важных сферах жизнедеятельности  человека (образовании и культуре, здравоохранении, социальной защите) [7].

Ввиду невозможности продолжения  экстенсивного наращивания государственных  социальных расходов и наличия серьезных  бюджетных ограничений идет активный поиск эффективного соотношения  затрат и результатов, а также  усиливается роль различных альтернативных источников. Имеется в виду:

расширение сфер использования  рыночных инструментов социальной защиты (обязательного и добровольного  страхования, накопительных страховых  систем, удовлетворения дифференцированного  спроса на различные социальные услуги и т.д.) через механизм деятельности государственных и негосударственных  пенсионных фондов, негосударственных  институтов медицинского страхования  и т.д.;

нетрадиционные формы  привлечения средств фирм и домашних хозяйств (расширение муниципальных  займов) к финансированию строительства  жилья, социальной инфраструктуры и  т.д.;

существенное расширение сферы платности социальных услуг  дифференцированного качества;

привлечение ресурсного потенциала некоммерческого сектора к решению  социально-значимых задач, особенно на региональном уровне;

участие ряда регионов в  международных проектах и программах, финансируемых из международных  источников и др.

Финансовые ресурсы общества, потенциал которых используется при финансировании социальных программ и проектов подразделяются на:

1) государственные и муниципальные  финансы:

федеральный бюджет, бюджеты  субъектов РФ, местные бюджеты, бюджеты  государственных внебюджетных социальных фондов.

2) негосударственные финансовые  ресурсы:

кредитные ресурсы; привлечение  средств фирм и домашних хозяйств;

потенциал некоммерческого  сектора в целом, в том числе  различных фондов.

Соотношение бюджетных и  внебюджетных, государственных и  частных финансовых потоков в  каждой отдельной взятой отрасли, да и в каждом регионе складывается по-разному. По оценке экспертов, около 70% финансовых ресурсов социальной защиты населения формируется за счет внебюджетных социально-страховых фондов. В целом  на социальную политику в России в 1998-99 гг. расходовалось около 18% ВВП, свыше 9% - из консолидированного бюджета РФ и около 8,5% ВВП - из государственных  социальных внебюджетных фондов. Доля финансовых ресурсов, направляемых населением на оплату различных общественных услуг, включая услуги жилищно-коммунального  хозяйства, городского транспорта и  услуг социальной сферы, сопоставима  с расходами федерального бюджета  на социальную политику[8].

2.2 Финансирование  социальной сферы из Консолидированного  бюджета РФ

Консолидированный бюджет Российской Федерации состоит из федерального бюджета; бюджетов 89 субъектов Российской Федерации; местных бюджетов. Особое место в финансировании социальной сферы играют внебюджетные социально-страховые  социальные фонды.

Бюджеты субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) - это  форма образования и расходования денежных средств, предназначенных  для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения  субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и  свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ определил  трехуровневую бюджетную систему, отдельно вынеся категории государственного долга, а также финансов государственных  внебюджетных социально-страховых  фондов. Государственные финансы  дополнены категорией муниципальных  финансов, развитие которых наряду с Бюджетным кодексом РФ подчиняется  законодательству о местном самоуправлении и его финансовых основах. Кодексом закреплена основная бюджетная пропорция между федеральным и субфедеральными бюджетами по доходам как 50: 50. Доля ВВП, аккумулируемая консолидированным государственным бюджетом РФ возросла с 24,5% в 1998 г. до 28,0% в 2000 г. Для сравнения доля государственных расходов к ВВП в 1998 г. в США составила 33,1%, а в Швеции - 60,8%. Все расходы на социально-культурную сферу из Консолидированного бюджета в 1999 г. составляли 8,2% ВВП.