Механизм распределения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы

Доходы и расходы Консолидированного государственного бюджета представлены на схемах (см. схемы 1,2).

Федеральный бюджет России разрабатывается на основе анализа  развития экономики. Основные провозглашенные  приоритеты этого бюджета - снижение налогового бремени и увеличение социальной направленности бюджета. Однако анализ структуры расходной части  федерального бюджета доказывает, что  по сравнению с другими статьями социальный приоритет выражен недостаточно. Так, расходы на госуправление, правоохранительную деятельность, национальную оборону из федерального бюджета составляют в среднем свыше трети всех расходов, ещё треть идет на обслуживание и частично погашение государственного внешнего долга и на все остальные цели, в том числе социальную политику, помощь бюджетам других уровней и т.д. направляется всего лишь оставшаяся треть. Частично социальные расходы оплачиваются за счет финансовой помощи федерального бюджета бюджетам других уровней.

Схема 1

Доходы и расходы Консолидированного государственного бюджета

Схема 2. Совместные расходы  федерального, региональных и местных бюджетов

Для выравнивания материального  положения уязвимых слоев населения, проживающих в разных регионах в федеральном бюджете России на 2001 год впервые создан Фонд компенсаций, из которого будут финансироваться Федеральные законы "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Фонд компенсаций обеспечивает единые государственные гарантии социальной защиты населения на территории России, предусмотренные федеральных законодательством.

В 1995 г. субъектам Российской Федерации передана значительная часть  расходных полномочий по реализации социальных законов, которые выступали  в форме нефинансируемых федеральных мандатов, т.е. принятые на федеральном уровне законы должны выполнятся региональными органами власти без соответствующего финансирования из "центра". Большинство регионов вынуждено было изыскивать средства в своих дефицитных бюджетах на реализацию принятых Федеральным центром законов, но из-за ограниченности средств отказывали инвалидам, ветеранам в их законных требованиях. По этим законам в субъектах Федерации накоплены самые большие объемы невыплат, что усиливало социальную напряженность.

Значительное различие в  уровнях экономического развития регионов, бюджетной обеспеченности субъектов  Федерации привело к тому, что  финансирование этих законов колебалось от 100% (Москва) до менее чем 10%[9].

Сохранение единого социального  пространства в стране предполагает, что эти законы должны в равной степени выполняться во всех регионах страны. Поэтому средства Фонда компенсаций  распределяются между территориями пропорционально численности соответствующих  категорий граждан, без учета  налогового потенциала и вне зависимости  от бюджетной обеспеченности регионов. В 2001 г. Фонд компенсаций включен  в раздел федерального бюджета "Финансовая помощь бюджетам других уровней", структура  этого раздела представлена ниже в таблице 1.

Правительство России первоначально  планировало финансировать из Фонда  компенсаций и закон "О ветеранах", но в окончательном варианте отказалось от этого из-за недостаточности средств  федерального бюджета. Большая часть  финансирования Федерального закона "О  ветеранах" осталась за региональными  бюджетами.

Таблица 1

Распределение ассигнований из федерального бюджета на 2007 г. по разделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней"

Ряд регионов-доноров, положительно оценивая создание Фонда компенсаций  в целом, выступил против перераспределения  средств от "богатых" регионов в пользу "бедных". Высоко дотационные  регионы полностью поддержали идею и механизмы создания Фонда. Федеральный Центр должен оказывать помощь территориям, не получавшим в прошлом достаточных средств для своего социально-экономического развития, но дотации этим регионам должны идти из федерального бюджета без использования механизма межрегионального перераспределения.

Создание Фонда компенсаций  позволит регулярно выплачивать  ежемесячные пособия на детей  во всех регионах страны. К концу 2000 г. только 14 из 89 субъектов Российской Федерации не имели задолженности  по выплате ежемесячных пособий. Расчет субвенций из Фонда компенсации на выплаты ежемесячных пособий на детей каждому региону проведен по числу детей в семьях с доходами ниже прожиточного уровня. В 2001 г. ежемесячные пособия из Фонда компенсаций будут адресно выплачиваться 23,3 млн. детей или 63,8% от всех детей, имеющих право на них. Базовое пособие составляет 70 руб., пособие на детей одиноким матерям - 140 руб.

По расчетам Минтруда России, общая стоимость льгот и выплат по Федеральному закону "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" в 2000 г. оценивалась в 29,7 млрд. руб. На учете в органах социальной защиты, по данным Минтруда России, в целом  по стране в конце 2000 г. стояло 10,4 млн. инвалидов. Общий объем субвенций  регионам из федерального бюджета на 2001 год на реализацию закона через  Фонд компенсаций - 10,5 млрд. руб. Средний  по Российской Федерации объем расходов на реализацию этого закона на 1 инвалида составляет 877 руб., исходя из общего объема выделенных субсидий и с учетом региональных коэффициентов удорожания бюджетных  услуг.

Результатом создания Фонда  компенсаций будет снижение социальной напряженности в регионах и сохранение единого социального пространства страны. Для реализации федеральных  гарантий социальной защиты укрепление социальной функции государства  число федеральных законов социальной направленности, финансируемых из федерального бюджета (в том числе за счет Фонда  компенсации) будет расширено, а  объемы финансирования увеличены. Финансовая и социальная стабильность в обществе должна обеспечиваться на основе наращивания  собственных доходов региональных и местных бюджетов и четкого  разделения расходных полномочий бюджетов всех уровней по социальным обязательствам.

Развитие процессов бюджетного федерализма, перераспределения властных полномочий между Центром и регионами, приводит к тому, что все более  важную роль в финансировании социальных программ играют бюджеты субъектов  РФ. Они в настоящее время финансируют  все, что относится к жизнеобеспечению населения на территории. Территориальные  бюджеты имеют гораздо большую социальную направленность, чем федеральный бюджет. Они финансируют более 70% расходов на народное хозяйство, в среднем около 80% расходов на социально-культурные мероприятия.

На следующем уровне бюджетной  системы - местные бюджеты. Нацелены они на недопущение резкого снижения жизненного уровня населения, в настоящее  время это бюджеты выживания  для слабо защищенных слоев населения. Местные бюджеты, как правило, не располагают возможностями свободы  финансового маневра и создания предпосылок для социально-экономического развития города, района.

2.3 Роль  государственных внебюджетных социально-страховых  фондов финансирования социальных  программ

Одним из наиболее революционных  изменений в сфере государственных  финансов стало выделение из состава  государственного бюджета Пенсионного  фонда и образование вне рамок  бюджетной системы других социально-страховых  фондов, аккумулирующих половину финансовых ресурсов для реализации социальных функций государства.

Финансовое обеспечение  системы социального страхования  производится на принципах, отличных от двух предыдущих элементов социальной защиты, и осуществляется на основе совместного финансового участия  трех заинтересованных сторон - работодателей, работников и государства. В российском варианте - при преобладающей доле работодателей (80% доходов государственных внебюджетных социально-страховых фондов), в европейских системах - практически паритетной доле работодателей и работников, и покрытии дефицита ресурсов государством.

Государственные социально-страховые  фонды (Пенсионный фонд России, Фонд социального  страхования, Государственный фонд занятости, Фонд обязательного медицинского страхования) - это самые крупные  из внебюджетных фондов федерального значения. В 2000 г. в них аккумулировалось более 8,5% ВВП.

Цель данных фондов - обеспечить реализацию важнейших социальных гарантий - государственного пенсионного обеспечения, оказание бесплатной медицинской помощи, выплат во время отпуска по беременности и родам, а также защиту от социальных рисков, которые неизбежно сопровождают трудовую деятельность - поддержка  в сфере занятости, в случае потери трудоспособности и т.д. Социальные внебюджетные фонды, за исключением  Государственного Фонда занятости  населения РФ, являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями. Однако их самостоятельность ограничена государством - оно определяет уровень страховых  платежей, принимает решение об изменении  структуры и уровня денежных выплат, обеспечивает контроль за деятельностью фондов.

Средства фондов формируются  преимущественно за счет страховых  платежей предприятий всех форм собственности, до 2001 г. - обязательных страховых платежей работающих (1% в Пенсионный фонд), привязанных  к одной из самых надежных баз - фонду оплаты труда, а также поступлений  из бюджетной системы в оговоренных  законом случаях, и прочих доходов (например, от размещения временно свободных  средств на финансовом рынке, штрафов, пени и другие).

К сожалению, на сегодняшний  день отсутствуют как федеральные  законы по каждому из фондов, так  и единый закон об этих фондах в  целом, несмотря на их новую роль в  переходном периоде - как важнейших  инструментов реализации направлений  социальной политики государства, и  как крупных институциональных  инвесторов.

Нормативно-законодательная  база деятельности государственных  внебюджетных социальных фондов состоит  из нескольких частей - нормативных  актов по становлению этих кредитно-денежных учреждений, ежегодно рассматриваемых  вместе с Законом о Федеральном  бюджете на текущий год проектов бюджетов этих фондов. В 2000 г. с вступлением  в силу 25 главы второй части Налогового Кодекса РФ "Единый социальный налог" принято решение о передаче сбора  социально-страховых взносов трех внебюджетных фондов - Пенсионного, Фонда  обязательного медицинского страхования  и Фонда социального страхования - Министерству по налогам и сборам в виде единого социального налога по регрессивной шкале. При этом с 1 января 2001 г. упразднён Фонд занятости  населения РФ, общий тариф социально-страховых  отчислений снижен с 38,5% до 35,6%, а страховые  взносы с граждан в Пенсионный фонд в размере 1% отменены. Расходы, финансируемые из фонда занятости  населения, предполагается предусматривать  в федеральном бюджете за счет централизации 1% подоходного налога с населения.