Межбюджетные отношения в России

С моей точки зрения, финансовую помощь субъектам РФ можно определить как метод бюджетного регулирования, обеспечивающий итоговую сбалансированность (выравнивание) бюджетной системы РФ, применяемый в случаях, когда субъект РФ (муниципальное образование) находится в неблагоприятных, по сравнению с другими субъектами (муниципальными образованиями), экономических условиях и уровень их расчетной бюджетной обеспеченности не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания. Представляется необходимым закрепить данное определение в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ.

Рассматривая формы финансовой помощи бюджетам субъектов РФ, следует отметить, что было изменено название гл. 16 Бюджетного кодекса РФ, которая в первоначальной редакции именовалась "Межбюджетные отношения". В результате внесенных поправок она стала называться "Межбюджетные трансферты", что, с одной стороны, сузило круг регулируемых данной главой отношений, с другой - отразило сложившуюся в настоящее время практику межбюджетных отношений.

В соответствии со ст. 6 Кодекса межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому. Очевидно, что основными формами межбюджетных трансфертов являются дотации, субсидии и субвенции. В ст. ст. 129, 135, 142 Бюджетного кодекса в качестве форм межбюджетных трансфертов определены субсидии, субвенции, отдельный вид дотаций - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также иные межбюджетные трансферты.

В связи с этим следует  обратить внимание на то, что в рамках действующей редакции Кодекса не сформулировано общее понятие субсидий и субвенций. В то же время в ст. 6 Бюджетного кодекса раскрывается определение термина "дотация" (межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и условий их использования). Определение понятий "субсидия" и "субвенция" было исключено из Бюджетного кодекса в связи с принятием Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ, что представляется нелогичным, так как в результате этого был утрачен единый подход к определению соответствующих форм межбюджетных трансфертов. Это затрудняет единое понимание данного термина практическими работниками финансово-бюджетной сферы. В Бюджетном кодексе закреплены определения отдельных видов субсидий и субвенций.

Так, например, в ч. 1 ст. 140 Бюджетного кодекса содержится определение понятия "субвенции местным бюджетам, предоставляемые из бюджета субъекта РФ". В то же время не уточнено, что следует понимать под таким видом межбюджетных трансфертов, как субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, поскольку определение данного понятия не установлено в Бюджетном кодексе.

Поэтому было бы целесообразно  нормативно урегулировать указанные  вопросы путем закрепления следующих  определений.

Субсидия - это средства, предоставляемые из бюджета публично-правового образования бюджету другого публично-правового образования, физическому или юридическому лицу на условиях софинансирования с установлением направлений их использования.

Межбюджетная субсидия - межбюджетный трансферт, предоставляемый  из бюджета публично-правового образования на условиях софинансирования целевых расходов, осуществляемых в рамках исполнения расходных обязательств другого публично-правового образования.

Субвенция - межбюджетный трансферт, предоставляемый в целях  финансового обеспечения расходных обязательств публично-правового образования, возникающих при выполнении переданных ему полномочий другого публично-правового образования.

Отдельного рассмотрения заслуживает понятие "иные межбюджетные трансферты". Очевидно, что в состав иных межбюджетных трансфертов включаются дотации, которые не выделены в качестве самостоятельной формы межбюджетных трансфертов, то есть все дотации, за исключением дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Таким образом, к иным межбюджетным трансфертам следует относить дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ.

Кроме того, в федеральном  бюджете предусматриваются межбюджетные трансферты региональным бюджетам для  предоставления межбюджетных трансфертов  бюджетам отдельных муниципальных образований. Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 02.12.2009 N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" предусматривается предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов региональным бюджетам на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов, на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры ЗАТО и на переселение граждан из них, а также межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ для дотаций бюджетам ЗАТО.

Очевидно, что указанные  межбюджетные трансферты также включаются в состав иных межбюджетных трансфертов, поскольку не выделены отдельно в Бюджетном кодексе. Таким образом, можно сделать вывод, что понятие "иные межбюджетные трансферты" используется в значении "прочие межбюджетные трансферты" и включает в себя остальные формы межбюджетных трансфертов, не перечисленные отдельно.

Однако из анализа  некоторых нормативных актов, в  том числе Федерального закона N 308-ФЗ, также следует, что иные межбюджетные трансферты - самостоятельная форма межбюджетных трансфертов.

Так, например, Постановлением Правительства РФ от 11.11.2009 N 915 утверждены Правила предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на выплату региональных социальных доплат к пенсии. Постановлением Правительства РФ от 29.12.2009 N 1103 утверждены Правила предоставления в 2010 г. из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ иных межбюджетных трансфертов на комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований и государственных библиотек гг. Москвы и Санкт-Петербурга. По своему экономическому смыслу приведенные в качестве примеров иные межбюджетные трансферты близки к субсидиям, поскольку предусматривают софинансирование расходных обязательств регионов, но в отличие от субсидий на них не распространяется действие ряда норм бюджетного права, в том числе предусмотренных Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 26.05.2008 N 392.

Таким образом, "иные межбюджетные трансферты" - достаточно неоднозначное  и противоречивое понятие, которое  требует уточнения.

Учитывая, что перераспределение  средств между бюджетами также  происходит в рамках предоставления бюджетных кредитов, в качестве одной из специфических форм межбюджетных трансфертов правомерно рассматривать межбюджетные кредиты (то есть бюджетные кредиты, предоставляемые из одного бюджета другому). В ст. ст. 129, 135 и 142 Бюджетного кодекса в действующей редакции бюджетный кредит как форма межбюджетных трансфертов не указан. Все бюджетные кредиты в настоящее время отнесены к источникам внутреннего финансирования дефицита бюджета. В состав источников внутреннего финансирования дефицита бюджета включается разница между полученными и погашенными публично-правовым образованием бюджетными кредитами, предоставленными данному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ. Разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из данного бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из него бюджетных кредитов в российской валюте другим бюджетам бюджетной системы РФ, в соответствии с Бюджетным кодексом, включается в состав иных источников внутреннего финансирования дефицита бюджета (ст. ст. 94 - 96 Бюджетного кодекса РФ).

Признавая практическую целесообразность отнесения бюджетных  кредитов к источникам финансирования дефицитов бюджетов, следует отметить, что межбюджетному кредиту присущи характерные черты межбюджетных трансфертов. В рамках их предоставления внутри бюджетной системы происходит не только покрытие дефицитов бюджетов, но и перераспределение средств между бюджетами разных уровней, так же как и при предоставлении межбюджетных трансфертов, в том числе в целях покрытия временных кассовых разрывов и оказания финансовой помощи.

Так, например, в соответствии с Федеральным законом N 308-ФЗ в 2010 г. бюджетные кредиты региональным бюджетам из федерального предоставляются на срок до трех лет для частичного покрытия бюджетного дефицита и покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении региональных бюджетов, а также для ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных аварий. Кроме того, бюджетные кредиты могут быть предоставлены бюджетам субъектов РФ на срок до пяти лет на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения), а также на срок до трех лет на поддержку монопрофильных муниципальных образований.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса в действующей редакции межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, а бюджетный кредит - денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

Таким образом, понятие  бюджетного кредита, предоставляемого другому бюджету бюджетной системы  РФ, по сути, подпадает под понятие  межбюджетного трансферта. Исходя из закрепленных в Бюджетном кодексе понятий, следует, что межбюджетный кредит является межбюджетным трансфертом, предоставляемым на возвратной и возмездной основах.

При этом плата за пользование  бюджетными кредитами, предоставляемыми из федерального бюджета региональным для ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, установлена по ставке 0%, то есть фактически указанные бюджетные кредиты предоставляются на безвозмездной основе.

Из-за недостатка средств  публично-правовые образования вынуждены привлекать бюджетные кредиты на покрытие временных кассовых разрывов, а также иные бюджетные кредиты на условиях возмездности под установленные проценты, что способствует увеличению расходов их бюджетов в условиях экономического кризиса. Учитывая особый характер целей предоставления межбюджетных кредитов, отличный от кредитования частного сектора экономики, полагаем целесообразным рассмотрение вопроса их предоставления на безвозмездной основе, что позволит избежать увеличения стоимости предоставления бюджетных услуг в случае недостаточности доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. (Необходимо отметить, что проектом программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года предусматривается расширение практики предоставления беспроцентных межбюджетных кредитов.)

На мой взгляд, учитывая особый характер целей предоставления межбюджетных кредитов, отличный от кредитования частного сектора экономики, было бы целесообразно рассмотрение вопроса их предоставления на безвозмездной основе, что позволит избежать увеличения финансовой нагрузки на субъекты РФ и муниципальные образования в случае недостаточности их бюджетных доходов. В результате межбюджетные кредиты утратят один из основных своих признаков - возмездность, а их содержание в большей степени приблизится к обычному пониманию межбюджетных трансфертов.

Однако, несмотря на то, что  с научной точки зрения межбюджетные кредиты можно рассматривать  как специфическую форму межбюджетных трансфертов, все же целесообразно уточнить определение межбюджетного трансферта, установленное в ст. 6 Бюджетного кодекса, и закрепить определение межбюджетного кредита.

Межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому, за исключением межбюджетных кредитов. Межбюджетный кредит - это бюджетный кредит, предоставляемый бюджету бюджетной системы РФ.

Эти уточнения позволят четко разграничить понятия "межбюджетный трансферт" и "бюджетный кредит".

Другим вопросом, заслуживающим  внимания, является стимулирование публично-правовых образований, получающих межбюджетные трансферты, к развитию налогового потенциала и повышению качества управления региональными финансами [10]. Бюджетным кодексом установлены различные условия осуществления бюджетного процесса субъектами РФ и муниципальными образованиями исходя из уровня их финансовой зависимости.

Для регионов уровень  финансовой зависимости определяется как расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также  предоставляемых субъектам РФ из Инвестиционного фонда РФ субсидий) в объеме собственных доходов консолидированного регионального бюджета. Представляется сомнительной необходимость стимулирования органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления к развитию налогового потенциала городских округов, в пределах которых расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. В целом по стране объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам закрытых административно-территориальных образований в 2010 г. составил 52% их собственных доходов. В отношении закрытых административно-территориальных образований и субъектов РФ, на территории которых они расположены, "стимулирующие" меры, предусмотренные ст. ст. 130 и 136 Бюджетного кодекса, необходимо применять с учетом специфики указанных межбюджетных трансфертов, имеющих компенсационный характер.