Межбюджетные отношения

Суть  межбюджетных отношений выражается в финансовых взаимосвязях между  различными уровнями власти. Они призваны обеспечивать, прежде всего, оптимальное  распределение доходных и расходных  полномочий между уровнями власти и, соответственно, уровнями бюджетной  системы, а также выравнивание бюджетной  обеспеченности по всей территории страны.

Межбюджетные  отношения обусловлены действием  двух основных факторов. Во-первых, как  часть распределительных отношений  они порождены неравномерностью размещения доходных источников и потребителей финансовых ресурсов по регионам страны. Во-вторых, их наличие связано с  функционированием органов государственной  власти и местного самоуправления, обеспечивающих иерархические интересы граждан. Федеральное устройство государства  вносит существенную специфику в  функционирование финансовой системы, определяя круг доходных и расходных  полномочий как центральной власти, так и властей субъектов Федерации.

Финансовая  помощь представляет собой безвозмездные  отчисления из вышестоящего бюджета  нижестоящим бюджетам для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности.

 

Выравнивание  уровня бюджетной обеспеченности - достижение среднего для регионов или  муниципалитетов показателя бюджетных  расходов на одного жителя, обеспечивающего предоставление населению установленного объема бюджетных услуг.

 

Разработка  методологических подходов к исследованию межбюджетных отношений предполагает рассмотрение их логической организации, структуры, закономерностей формирования, взаимосвязей с другими элементами бюджетной системы и экономики  в целом.

В процессе распределения вновь созданной  стоимости между факторами производства и ее последующего перераспределения  воспроизводится отраслевая структура  экономики. Но ее отрасли, их предприятия  неравномерно размещены по территории страны. В данной связи при распределении  доходов воспроизводится территориальная  структура хозяйства, хотя использование  фонда накопления в определенных пределах изменяет эту структуру.

Территориальное распределение касается не только финансов отраслей, но и государственных финансов. Возникающие при этом отраслевые и территориальные отношения  носят объективный характер и  являются неотъемлемым условием функционирования экономики. Они выражают перераспределение  финансовых ресурсов между регионами  и внутри них по двум направлениям. Во-первых, определяются объемы бюджетных  доходов и расходов на конкретных территориях. Во-вторых, оказывается  финансовая помощь, передаваемая в  бюджеты соответствующих нижестоящих  уровней бюджетной системы. Размещение производительных сил предопределяет структуру поступлений доходов  в федеральный и региональные бюджеты. Субъекты Федерации, в которых сосредоточены производства с высокой степенью передела сырья и материалов, а также экспортно ориентированные предприятия, являются основными плательщиками налогов.

 

 Перераспределение  ресурсов достигается как за  счет прямых бюджетных расходов  на конкретных территориях, в  том числе при реализации региональных программ, так и за счет финансовой помощи в виде дотаций, субсидий, субвенций из вышестоящего бюджета.

 

Полномочия  центральных, региональных и местных  органов власти определяются не только целесообразностью оптимального управления конкретной территорией, но и структурой потребностей социальных групп или  даже индивидуума. Так, интересы в обеспечении  среды жизнедеятельности последующих  поколений, в национальной безопасности, в научно-техническом развитии страны могут быть реализованы лишь на высшем уровне государственного управления. Более конкретные потребности индивидуума, например в образовании, здравоохранении, социальной защите, реализуются на региональном уровне. На местном уровне обеспечиваются потребности индивидуума  в личной безопасности и комфортном проживании. При федеральном устройстве государства на региональном уровне обеспечивается более широкий круг потребностей населения, чем при  унитарном устройстве.

Реализация  потребностей людей предполагает делегирование  конкретных полномочий соответствующим  уровням органов власти. Политические полномочия обеспечиваются финансовыми  полномочиями. Соответственно, законодательно определяются три уровня бюджетной  системы. Каждый из них обеспечивает соответствующий круг потребностей общества. Любой из органов конкретного  уровня власти должен обладать для  реализации своих полномочий определенными  источниками доходов.

Социально-экономическое  и политическое положение государства  на определенном этапе своей эволюции предопределяет степень концентрации финансовых ресурсов в распоряжении органа соответствующего уровня власти. Особенности проводимой региональной бюджетной политики обусловливают  потоки финансовых ресурсов из центра в регионы.

Межбюджетные  отношения тесно связаны с  региональной политикой. Финансовая составляющая региональной политики не ограничивается межбюджетными отношениями и включает в себя инвестиции из федерального бюджета, а также основную часть его прямых расходов (средства федерального бюджета расходуются на конкретных территориях).

В экономической  литературе неоднократно высказывалось  мнение, что спецификой России является сочетание высокой степени децентрализации  финансовых ресурсов (как по доходам, так и по расходам) со значительной централизацией на федеральном уровне принятия решений в сфере финансов, в том числе при определении  расходных полномочий региональных властей. Речь идет о том, что почти  половина доходов консолидированного бюджета России приходится на доходы территорий. Однако доходы, определяемые и управляемые непосредственно  региональными властями, составляют лишь 15% их совокупных доходов. Остальная  часть приходится на федеральные  налоги, поступающие в территориальные  бюджеты. В отличие от нашей страны в других государствах федеративного  типа (США, Канада, Бразилия, Индия, Мексика) высокая доля доходов субнационального уровня в консолидированном бюджете сочетается с широкими полномочиями региональных властей в сфере определения доходных источников и осуществления расходов. Некоторые исследователи рассматривают данный аспект отечественной бюджетной системы как недостаток. Отмечается, в частности, что сосредоточение налоговых полномочий у федерального центра резко ограничивает самостоятельность региональных бюджетов, сковывает инициативу местных властей и лишает их возможности эффективно влиять на налоговые поступления. В этом случае в качестве основного критерия эффективности бюджетной системы в целом используется степень самостоятельности бюджета соответствующего уровня. Однако этот критерий, по мнению В.Б. Шубы, недостаточен. Самостоятельность бюджетов, конечно же, не является самоцелью бюджетной политики любого государства. Двумя наиболее важными критериями эффективности бюджетной системы можно считать степень обеспечения общественных потребностей населения (как за счет средств федерального, так и региональных бюджетов) и создание на всей территории государства однородной конкурентной среды, в том числе и путем проведения единой налоговой политики. Избыточные полномочия региональных властей по введению собственных налогов и сборов создают различные условия для бизнеса в конкретных регионах и могут приводить к нерациональным перемещениям капиталов.

В наше время  межрегиональное перераспределение  ресурсов, осуществляемое через федеральный  бюджет, недостаточно нацелено на стимулирование экономического роста в конкретных субъектах Федерации. Ресурсы в  основном выделяются отраслям, и их использование слабо учитывает  возможности территориального развития. Повышение эффективности прямых расходов федерального бюджета в  регионах возможно по следующим направлениям: распределение ресурсов в целях  достижения максимального значения мультипликатора расходов; учет региональных потребностей при выполнении целевых  федеральных программ научно-технического развития; усиление роли государственного сектора в создании "точек роста" в конкретных территориях.

В рыночных условиях критериями эффективности  бюджетных расходов на развитие промышленности являются темпы роста в технически передовых отраслях, требующих венчурных  по своему характеру инвестиций, и  эффект мультипликатора расходов. Последний  целесообразно использовать при  обеспечении относительно равномерного экономического роста в регионах, выбирая для государственного инвестирования предприятия, позволяющие обеспечить наиболее протяженный "поток заказов". Эффект мультипликатора расходов будет  в территориальном разрезе максимальным, если в ходе осуществления инвестиций из федерального бюджета "узкие места" в производственной цепочке будут  ликвидированы за счет капиталовложений из региональных бюджетов. В условиях неустойчивого развития экономики  такая политика полностью укладывается в общую стратегию развития рыночных отношений. Более того, реализация данной политики обеспечивается действием рыночного механизма. Как показывает хозяйственная практика, наибольшего эффекта мультипликатор расходов может достигать при первоначальных капиталовложениях в авиационную промышленность и судостроение. Эти отрасли имеют наибольшее число "смежников". Осуществление программ развития этих отраслей позволяет создавать "точки роста" в различных регионах.

Достаточно  сложной проблемой является также  разработка бюджетной политики относительно депрессивных регионов. При этом следует  иметь в виду не столько стимулирование экономического роста в данных территориях, сколько прекращение падения  производства, стабилизацию сложившегося положения. Как подтверждает опыт, острота  проблемы депрессивных регионов значительно  снижается при адекватной макроэкономической политике. В частности, снижение импорта  продовольствия вследствие девальвации  рубля в свое время привело  к увеличению спроса на отечественную  сельскохозяйственную продукцию. Это  заметно снизило как социальную, так и экономическую напряженность  в ряде депрессивных районов. Очевидно, что проведение адекватной федеральной  политики доходов и заработной платы, в частности установление официальной  минимальной оплаты труда на уровне прожиточного минимума, приведет к  росту потребления населением продовольственных  товаров и тем самым благоприятно повлияет на отечественное сельское хозяйство. Такие изменения способны радикальным образом улучшить ситуацию в ряде депрессивных аграрных регионов. Меры макроэкономической политики также  могут повлиять на улучшение положения  в регионах с преимущественным развитием  других отраслей экономики. Увеличение совокупного спроса приведет к востребованности продукции соответствующей отрасли на внутреннем рынке.

Тем не менее успешная макроэкономическая политика не снимает проблемы помощи депрессивным регионам. Так, без поддержки федерального центра даже при условии эффективной макроэкономической политики не смогут обойтись территории с тяжелой экономической ситуацией и ряд территорий с моноотраслевой структурой. Разумеется, помощь таким регионам не может ограничиваться лишь выделением финансовых ресурсов. Она должна включать и другие направления, такие, например, как научная проработка структурной перестройки их хозяйства, совершенствование законодательства и т.д. Весомая финансовая помощь потребуется для стабилизационной социальной политики (адресная помощь малоимущим, здравоохранение, образование) и для капиталовложений в социальную сферу.

Во многих случаях мерами традиционной политики не удастся вывести депрессивные регионы даже на траекторию восстановительного роста. Это связано с тем, что  имеющиеся производственные мощности крайне изношены, не позволяют выпускать  необходимую продукцию. В таких  условиях нельзя исключать возможности  использования таких методов  поддержки экономики, как государственный  заказ, а также создание государственных  унитарных предприятий. Эти предприятия  могли бы работать с меньшей рентабельностью, чем частные. Основная цель их функционирования не только в обеспечении занятости  населения, но и в подготовке квалифицированных  кадров. Впоследствии наличие подготовленных кадров и инфраструктуры позволило  бы сформировать более выгодные условия  для привлечения в депрессивные регионы частного капитала.

Современное состояние межбюджетных отношений  в России определяется рядом моментов, в частности причинами дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов  Федерации, критериями и методами ее выравнивания. Даже в группе обеспеченных регионов дифференциация по объему ВРП  на душу населения составляет более 4 раз, а в группе наименее обеспеченных регионов - почти 3 раза. Разница по указанному показателю между наиболее и наименее обеспеченными регионами превышает 20 раз.

 

 

 

 

Основными причинами огромных различий в бюджетной  обеспеченности субъектов Федерации  являются:

- уровень  экономического развития регионов;

- степень  их обеспеченности природными  ресурсами;

- различная  структура экономики регионов, определяющая  разный налоговый потенциал;

- неодинаковые  усилия региональных властей  по сбору налогов.

Наряду  с показателем ВРП на душу населения  для правильной организации межбюджетных отношений большое значение имеет  соотношение средней по региону  начисленной заработной платы к  прожиточному минимуму. Данный показатель не только отражает уровень жизни  в конкретном регионе, но и потребности  его жителей в бюджетных услугах. Чем ниже отношение заработной платы  к прожиточному минимуму, тем выше потребности в бюджетных услугах  у жителей региона, поскольку  в таких условиях они оказываются  неспособными осуществлять значительный объем расходов за счет собственных  доходов. В свою очередь, это предполагает увеличение финансовой помощи конкретному  региону и, соответственно, интенсификацию межбюджетных отношений. Низкое соотношение  между средней заработной платой и прожиточным минимумом в  целом характерно для дотационных  регионов. Их жители вследствие невысоких  доходов пользуются значительным объемом  общественных услуг. Это, в частности, относится к Калмыкии, Карачаево-Черкесии, Северной Осетии - Алании, Тыве, Марий Эл, Мордовии, Ивановской области. В то же время низкое отношение заработной платы к прожиточному минимуму наблюдается в Саратовской, Ульяновской областях, Приморском крае. Высокое отношение заработной платы к прожиточному минимуму отмечается в основном в экспортно ориентированных регионах: Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах, Башкортостане, а также в г. Москве и Свердловской области. Отсутствие эффективной политики в сфере заработной платы обусловливает увеличение объема услуг, предоставляемых государственной властью и муниципальными образованиями за счет бюджетных источников.

 

1.2. Зарубежный опыт межбюджетного  регулирования территорий и возможности  его использования в российской  практике

 

Интерес России к мировому опыту решения  названных проблем является актуальным, поскольку страна учитывает в  своем развитии зарубежные модели функционирования и развития межбюджетных отношений. Изучение методов и механизмов, которые  разные страны используют для решения  аналогичных проблем, позволит выделить то общее, что характерно для современного этапа развития всего человеческого общества. Исходя из этого, можно выработать для России стратегию формирования и развития системы местного самоуправления, ее взаимодействия с вышестоящими органами управления, учитывающую, с одной стороны, российскую специфику, а с другой, - тенденции, свойственные всему мировому сообществу. Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной для всех стран модели межбюджетных отношений в силу огромного влияния политики и исторических традиций на бюджетно-налоговое устройство разных стран. Фискальная, или налоговая, составляющая межбюджетных отношений зависит от типа налоговой системы страны и порядка распределения налогов по уровням бюджетной системы. Исходя из этих особенностей была произведена классификация моделей межбюджетных отношений.

Классификация моделей межбюджетных отношений по распределению полномочий:

-Модель кооперативного федерализма

-Модель идеального федерализма (или дуалистического федерализма)

-Модель внутригосударственного федерализма (связывающая модель)

-Модель межгосударственного федерализма (разделяющая модель)

 

Значительная  самостоятельность, опирающаяся на широкие налоговые полномочия (Австралия, Канада, США, Великобритания, Япония) Высокая  доля участия субнациональных властей в финансировании социальных расходов (Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия)

Высокая степень автономности бюджетов разного  уровня в сочетании с развитой системой их сотрудничества (Австрия, Германия, Швейцария)

Высокая финансовая зависимость субфедеральных органов власти от федерального бюджета (Бельгия, Франция, Греция, Нидерланды, Испания)

Децентрализованные (США, Канада)

Кооперативные (Германия, Швейцария, РФ)

Распределительная модель бюджетно-налоговых взаимоотношений (Германия)

Модель  «конкурирующего» федерализма (США)

 

По способу разграничения доходов между уровнями бюджетной системы