Межбюджетные отношения

3) применение  трех исчерпывающих перечней  полномочий: федерации, субъектов  федерации и совестных полномочий. Ярким примером использования данной модели разграничения предметов ведения и полномочий является Индия (за федерацией закреплено 97 пунктов, за штатами – 66, в совместном ведении предусмотрено 47 пунктов). Примером также может служить и Канада;

4) установление  исчерпывающего перечня полномочий  федерации и совместных полномочий  федерации и ее субъектов. Причем, закрепление собственных полномочий субъектов федерации исходит из «остаточного принципа». Эта модель характерна для России, Германии, Австрии, Швейцарии, Бразилии и др. стран.

Эффективная модель организации межбюджетных отношений  должна основываться как на четком разграничении расходных, так и  доходных полномочий, наделении всех уровней власти достаточными источниками  доходов для реализации возложенных  на них функций. Целью разграничения  налогов между уровнями бюджетной  системы является создание исходных условий для сбалансированности бюджета каждого уровня исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала. При этом должны соблюдаться минимальные государственные социальные стандарты, которые гарантируются гражданам страны. Необходимо стремиться к оптимальному разграничению налогов на постоянной основе между уровнями бюджетной системы. Рассмотрим формирование доходов каждого уровня бюджетной системы в выбранных нами для анализа зарубежных странах.Целью разграничения доходов (налогов, в первую очередь) является создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала. При этом должны учитываться задачи и функции, возлагаемые на соответствующие органы власти, а также соблюдение минимальных государственных социальных стандартов, которые гарантируются гражданам в качестве конституционных прав на всей территории страны. Разумеется, следует стремиться к оптимальному разграничению доходов на постоянной основе между уровнями бюджетной системы, которое бы отвечало принципу сочетания интересов. Но такая схема не всегда укладывается в конкретные условия той или иной страны на соответствующем этапе ее развития. Кроме того, в разных странах на первый план при разграничении доходных источников выходят разные принципы и оказывают первостепенное влияние разные факторы.

Мировая практика выделяет следующие основные подходы к разграничению налогов  между уровнями бюджетной системы:

а) четкое разграничение конкретных видов  налогов по уровням управления (федеральные, региональные, местные) и закрепление  их за соответствующими уровнями бюджетной  системы (соблюдение принципа «один  налог – один бюджет»);

б) разделение ставок путем закрепления за каждым уровнем управления конкретной доли налога в пределах единой ставки обложения (квотирование);

в) установление местных надбавок к федеральным  и региональным налогам.

Так, в  США нет долевых налогов. Местные  налоги в США играют самостоятельную  роль и, в отличие от России, Германии, ряда других стран, служат основой доходной части местных бюджетов. Муниципалитеты (как и штаты) обычно могут вводить  и свои налоги, поэтому размеры  налогов и уровни облагаемых налогами доходов значительно отличаются друг от друга в разных штатах и  муниципалитетах.

В США  наблюдается высокая степень  фискальной автономии субнациональных органов власти как в части расходования бюджетных средств, так и в части формирования доходных источников бюджетов. Конституция США наделяет собственными налоговыми полномочиями только федеральное и региональные правительства, органы власти муниципалитетов получают права по установлению и сбору налогов в результате их делегирования органами власти штатов. Таким образом, в США отдается предпочтение четкому разграничению налогов по уровням управления и широко применяются надбавки к федеральным и региональным налогам.

Налоги  в Канаде устанавливаются на всех уровнях бюджетной системы –  федеральном, провинциальном (территориальном) и местном уровне. В Канаде нет  регулирующих налогов.

Все налоги Федеративной Республики Германии можно  разделить на 2 группы:

1) налоги, закрепленные за определенным  уровнем и поступающие туда  в полном объеме, – собственные; 2) налоги, распределяемые на долевой  основе между уровнями бюджетной  системы, - общие налоги. В большинстве  зарубежных стран, в отличие  от США, местные налоги не  являются основным источником  формирования местных бюджетов. Основным источником формирования  местных бюджетов большинства  европейских стран являются отчисления  в самых различных формах. Можно  выделить две основные категории отчислений: первая – целевые и блочные субсидии, вторая – долевые налоги. Долевые налоги широко применяются в тех странах, где местные органы власти практически лишены возможности влиять на уровень ставок налогов. В Германии существуют три основных типа долевых налогов: подоходный налог, налог с корпораций и НДС. Указанные налоги приносят стране около 75 % всех налоговых поступлений. В большинстве субъектов РФ формирование доходной базы местных бюджетов базируется на отчислениях от регулирующих доходов. Более 90 % доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации образуются путем отчисления от федеральных закрепленных и регулирующих налогов, собственные налоги составляют соответственно 13 и 6 % общих доходов региональных и местных бюджетов. Последние получают по каналам бюджетного регулирования около 80 % своих суммарных доходов. На формирование доходной базы местного самоуправления оказывает огромное влияние бюджетное регулирование. В целях его совершенствования важно рассмотреть инструменты бюджетного регулирования, используемые зарубежными странами. Прямое заимствование зарубежного опыта здесь практически невозможно из-за множества индивидуальных особенностей стран. Однако, существуют некоторые общие принципы и конкретные механизмы выравнивания территориального развития, которые можно адаптировать и эффективно использовать в разных странах.

К инструментам бюджетного регулирования местных  бюджетов в РФ, как уже было отмечено, относят нормативные отчисления от регулирующих доходов; оказание финансовой помощи в виде дотаций, субвенций, субсидий, в том числе дотаций, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных  образований. В зарубежных странах  используется несколько иная терминология и классификация инструментов регулирования  доходов бюджетов, но это не уменьшает  необходимость изучения теории и  практики межбюджетных отношений в  зарубежных станах. В США через  субсидии, субвенции и дотации  правительство может активно  влиять на социально-экономическое развитие муниципальных образований. Межбюджетное выравнивание в США представлено сложной системой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней. В США нижестоящим бюджетам представляется как целевая, так и безусловная финансовая помощь. Основным видом безусловной (нецелевой) финансовой помощи является программа межбюджетного выравнивания доходов, основанная на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержденной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал. Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов, идущих на финансирование широкого спектра расходных статей (здравоохранение, социальное обеспечение и др.).

В Германии, несмотря на хорошо развитую систему  долевых налогов, финансовая помощь общинам в виде субсидий имеет  немаловажное значение, поскольку мощная система выравнивания бюджетной  обеспеченности за счет «солидарных» налогов (где большое значение имеет  система перераспределения НДС) используется в основном в отношении  земель. Для местных правительств поступления от налогов и иных источников не достаточны, чтобы в

полной  мере осуществлять ряд программ. Поэтому  они находятся в зависимости  от субсидий, предоставляемых землями. Некоторые субсидии (как и в  США) выделяются под конкретные цели, а некоторыми можно свободно распоряжаться. Подобная схема выравнивания бюджетно-налоговых  ресурсов на местном уровне имеет  целью сократить неравенство  общин внутри каждой земли, поскольку  у одних большие налоговые  поступления, а у других – недостаточные  для финансирования расходных обязательств общин. Сложившаяся в ФРГ бюджетная  система предполагает, что внутри каждого субъекта федерации существует собственная методика перераспределения  ресурсов между бюджетами муниципальных  образований. Обычно при составлении  таких методик органы власти земель исходят, в первую очередь, из расходных обязательств муниципалитетов. Основной целью перераспределительной политики в Канаде является обеспечение минимальных национальных стандартов. В Канаде финансовая помощь предоставляется нижестоящим бюджетам в виде целевых и нецелевых трансфертов. Существуют три основных направления вертикального перераспределения бюджетных средств: нецелевые трансферты для выравнивания бюджетных доходов, трансферты в рамках финансирования утвержденных программ и финансовая помощь в рамках плана финансовой поддержки.

Франция является унитарным государством и  отличается высокой степенью централизации. Во Франции используются государственные  субсидии и дотации в целях  выравнивания доходов местных бюджетов, широко развита система целевой  финансовой помощи. При расчете размера  ряда основных дотаций используются налоговый потенциал и налоговая  нагрузка. Таким образом, можно отметить, что в федеративных странах присутствует большая самостоятельность субъектов  федерации в бюджетно-налоговой  сфере, чем в ряде стран унитарного типа, хотя процессы децентрализации  государственного управления все более  их сближают. Зарубежный опыт организации  межбюджетных отношений далеко не бесспорен  с точки зрения его простого заимствования. Использование тех или иных способов и форм бюджетного регулирования  зависит, прежде всего, от социально-экономического положения каждой страны и от характера  происходящих в ней перемен. Поэтому  необходимо проанализировать организацию  межбюджетных отношений в Российской Федерации, в частности, проследить практику урегулирования взаимоотношений  между субъектами РФ и входящими  в их состав муниципальными образования.

Организация межбюджетных отношений, основанных на сбалансированном разграничении расходных  и доходных полномочий между органами власти всех уровней, является одним  из принципиальных вопросов государственного строительства. Однако, российская модель федерализма полностью еще не сложилась. Конституция РФ неоднозначно закрепила модель действующего федерализма, провозгласив равноправие всех субъектов и возможность взаимного делегирования полномочий Федерации и ее субъектов на договорной основе.

Системные изменения в государственном  устройстве, обществе и экономике  требуют создания принципиально  новой системы управления всеми  экономическими отношениями и, прежде всего, процессом взаимодействия между  тремя уровнями власти: федеральным, региональным и местным. Поэтому  проблемы организации межбюджетных отношений и бюджетного регулирования  стали объектом пристального внимания как в теоретических разработках экономистов, так и при поиске практических мер по реализации принципов бюджетного федерализма в России. Государство в последние годы предприняло ряд эффективных мер по

корректировке бюджетных взаимосвязей, по регулированию  каналов прохождения и направления  бюджетных потоков, воздействуя  на процессы формирования межбюджетных отношений. Были внесены изменения  в принципы и методы формирования бюджетных доходов и расходов, уточнены пропорции распределения  ресурсов, что положительно повлияло на согласование интересов органов  власти всех уровней, упорядочило взаимодействие звеньев бюджетной системы.

Исследование  сложившейся практики организации  и регулирования межбюджетных отношений  в зарубежных странах и в Российской Федерации показало, что каждому  этапу социально-экономического развития страны соответствует особенный  подход к формированию бюджетной  системы страны и организации  межбюджетных отношений. Роль бюджетной  сферы в настоящее время столь  значительна в развитых странах, что ее не рассматривают не только в качестве потребителя, но, прежде всего, как производителя общественных благ и генератора новых направлений  развития экономики.

Российская  Федерация в течение последнего десятилетия пытается найти адекватную стоящим перед страной задачам  модель организации межбюджетных отношений. Если во взаимоотношениях Федерации и ее субъектов к началу нового века удалось определить и апробировать наиболее действенные организационно-правовые формы межбюджетных отношений, то для регионов характерно многообразие форм взаимодействия с муниципальными образованиями в сфере бюджетных правоотношений в связи с отсутствием необходимой и единообразной законодательной базы.

Изучению  межбюджетных отношений посвящены  работы отечественных и зарубежных ученых. В области организации  межбюджетных отношений наиболее плодотворны  исследования следующих авторов: Богачевой О.В., Веспера Д., Зайделя Б., Игудина А.Г., Лаврова А., Лексина В.Н., Птицина В.И., Пыхова И.В., Рефьюза Р., Романовского М.В., Сомоева Р.Р., Швецова А.Н., Христенко В.Б. В исследовании вопросов, связанных с регулированием межбюджетных отношений, наряду с названными авторами, можно выделить работы Бежаева О.Г., Бетина О.И., Павловой Л.П., Подпориной И.В., Поляка Г.Б., Родионовой В.М., Таксира К.И., Хурсевича С.Н. и др.

Однако, несмотря на значительную проработанность  темы исследования в научной литературе по-прежнему остаются нерешенными и  чрезвычайно актуальными проблемы внутрирегиональных межбюджетных отношений. К их числу относятся такие вопросы, как структура бюджетной системы региона, обеспеченность органов местного самоуправления собственными финансовыми ресурсами, определение пределов межбюджетного выравнивания, построение эффективного механизма организации и регулирования межбюджетных отношений.

Исследование  теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по совершенствованию  организации и регулирования  межбюджетных отношений на региональном уровне по-прежнему остается актуальной проблемой для Российской Федерации. Обобщение накопленного регионами опыта в сфере межбюджетных отношений имеет значение и для современного этапа их развития, определяемого изменениями в законодательном регулировании бюджетных правоотношений.