Межбюджетные отношения

-Германская модель

-Американская модель

-Канадская модель (Канада, Швейцария, Австрия)

Экономическая модель есть упрощенное формальное описание различных экономических явлений  и существенных факторов, их определяющих. Причем, любое экономическое исследование всегда предполагает объединение теории (экономической модели) и практики, оперирующей статистическими данными. Формализация основных особенностей функционирования экономических объектов позволяет оценить возможные последствия воздействия на них и использовать такие оценки в управлении.

Модель  межбюджетных отношений можно определить как совокупность взаимосвязей между  субъектами бюджетных правоотношений по поводу формирования бюджетных средств, необходимых каждому уровню власти для реализации возложенных на нее  полномочий.

Модели  межбюджетных отношений значительно  отличаются друг от друга. Их отличие  связано со спецификой построения бюджетной  системы каждой страны и формами  прохождения средств между ее уровнями. Так, в одних странах  средства могут передаваться из федерального бюджета в местные через субнациональные бюджеты. В этом случае субфедеральные бюджеты не играют никакой существенной роли в распределении средств, являясь лишь посредником, передавая средства из рук в руки. Примером такого распределения средств по уровням бюджетной системы являются США. В других странах федеральный бюджет имеет право перечислить средства только в субфедеральные бюджеты, которые впоследствии будут распределять их в соответствующие местные бюджеты.

Необходимо  отметить, что в экономической  литературе существует огромное множество  взглядов, причем, иногда противоречащих друг другу, на организацию межбюджетных отношений в различных странах. Однако, большинство авторов, изучая модели организации межбюджетных отношений, сводят их к модели бюджетного федерализма, понимая под последним систему  налогово-бюджетных взаимоотношений  вышестоящих и нижестоящих органов  власти на всех стадиях бюджетного процесса. Таким образом, большинство  авторов сходятся на том (и с этим нельзя не согласиться), что любая  модель бюдлжетного федерализма основывается на следующих составляющих:

- на четком  разграничении бюджетной ответственности  и полномочий в сфере расходов  между различными уровнями власти;

- наделении каждого уровня власти доходными источниками, достаточными для реализации этих полномочий;

- применении механизма трансфертов с целью сглаживания вертикальных и горизонтальных дисбалансов нижестоящих бюджетов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны определенный стандарт государственных услуг.

Интересным  представляется подход к изучению моделей  организации межбюджетных отношений  сквозь призму таких понятий, как  «централизация» и «децентрализация»  органов власти. Под централизацией понимается сосредоточение большей  части государственных функций  и управления в ведении федерального центра. В результате основные решения  принимаются вышестоящими органами, а нижестоящим следует действовать  согласно полученным предписаниям. Понятие  «централизация» неразрывно связано  с процессом децентрализации  как специфической формой проявления единого государства. В едином государстве  власть сосредоточена в руках  центра. В нем нет никаких региональных образований с политической самостоятельностью. От централизованного государства  отличаются единые децентрализованные государства, чья территория разделена  на составные части, обладающие определенной автономией или компетенцией в области  принятия решений.

Существуют  следующие модели организации межбюджетых отношенийисходя из взаимодействия органов власти разных уровней:

- модель  кооперативного федерализма;

- модель  идеального федерализма (или дуалистического  федерализма);

- модель  внутригосударственного федерализма  (или связывающая модель);

- модель  межгосударственного федерализма  (или разделяющая модель).

Кооперативный федерализм подразумевает сотрудничество центра и субъектов в рамках федеративного  устройства. Сотрудничество между федерацией и субъектами, а также непосредственно  между субъектами - один из признаков  федеративного государства. Отличительной  чертой кооперативного федерализма  является выделение момента взаимодействия, сотрудничества федерального центра и  властей регионов, изучение практики их совместного и скоординированного участия в осуществлении крупных  социально-экономических программ.

Идея  «многообразия в единстве» означает не только конкуренцию между уровнями власти, но и свидетельствует о  наличии основы для проведения совместной политики. Так, например, в Германии федерация и земли, а также  земли кооперируются между собой  для исполнения государственных  задач.

Однако  одним из отрицательных моментов кооперативного федерализма является непрозрачность решений, принимаемых  центральными органами власти, сильное  ограничение федерацией финансовой самостоятельности нижестоящих  уровней.

Модели  идеального (дуалистического) федерализма  не существует в действительности. Дуализм применительно к федерализму  означает наличие двух независимых  и равноправных уровней власти. Особенность  этой модели заключается в четком разделении властных полномочий между  двумя независимыми и равноправными  уровнями власти — федерацией и  ее субъектами.

В данной ситуации необходимость в сотрудничестве отпадает, так как каждый уровень  власти несет ответственность за издание и исполнение определенных законов. Другой особенностью модели идеального федерализма является разделение финансовых полномочий между уровнями власти. Уровни власти имеют собственные  источники доходов, в том числе  налоговые, покрывающие все их расходы. Ни один из субъектов не зависит  от финансовой поддержки федерации  или другого субъекта. Модель дуалистического федерализма, являясь идеальной моделью, служит отправной точкой в дискуссиях о федерализме, в том числе дискуссий о реформе федеративной системы. Сравнение реально складывающейся на практике системы с идеальной моделью выступает основанием для проведения реформ. Такой метод принятия решений весьма эффективен.

Ни одна из существующих в мире федеративных систем не соответствует полностью  модели дуалистического федерализма. Тем не менее, немецкие специалисты  считают, что наиболее близкой к  ней является описанная в Основном Законе (Конституции) ФРГ федеративная система страны.

Любая федеративная система предполагает минимальную  степень кооперации федерального центра и региональных властей. В случае их сотрудничества федеративная система  функционирует успешно. В традициях  немецкого федерализма, еще со времен Северогерманского союза 1867 г., заложено сотрудничество центра и субъектов  федерации и, таким образом, найдены  точки их соприкосновения.

Модель  внутригосударственного федерализма  или связывающая модель характеризуется  распределением компетенции между  уровнями власти по их типу, а не по государственным задачам или  политическим сферам. Таким образом, все законодательство находится  в исключительной компетенции центра, а исполнение этих законов в исключительной компетенции субъектов федерации .Особенностью межгосударственного федерализма или разделяющей модели является разделение полномочий между уровнями власти по государственным задачам и областям политики, а не по типу компетенции. В этом случае каждый уровень власти обладает определенной законодательной и исполнительной компетенцией. Наличие и комбинация элементов, присущих связывающей и разделяющей моделям федерализма, формируют структуру каждой конкретной федеративной системы и учитываются при обсуждении реформ.

Необходимо  отметить, что ни одна федеративная система не остается неизменной на протяжении длительного периода  времени - баланс власти попеременно  смещается то в сторону центра, то в сторону субъектов федерации. Федерализм представляет собой динамичную систему, приспосабливающуюся к  постоянно меняющимся общественно-политическим условиям.

Использование данных типов моделей организации  межбюджетных отношений характерно для многих стран, но особенно ярко этот процесс проявился в Германии, которая в своем развитии апробировала все эти модели. Следовательно, немецкий федерализм несет в себе черты  различных теоретических моделей, каждая из которых доминировала на определенном историческом этапе.

Типы  моделей бюджетного федерализма  изучены недостаточно. Интересной для  анализа представляется произведенная  английскими специалистами Г. Хьюзом и С. Смитом группировка стран  ОЭСР в соответствии со следующими признаками – схожесть подходов к  регулированию межбюджетных отношений, особенность исповедуемой философии  бюджетного федерализма, соотношение  ролей центральных и субнациональных властей. В результате 19 стран ОЭСР были разбиты на четыре группы:

- в первую  группу вошли страны, характеризующиеся  значительной самостоятельностью  региональных и местных органов  власти, опирающейся на широкие  налоговые полномочия (это федеративные  государства – Австралия, Канада  и США - и унитарные – Великобритания  и Япония);

- вторая  группа стран характеризуется  высокой долей участия субнациональных властей в финансировании социальных расходов (это страны Северной Европы – Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия);

- третью  группу составили страны Западной  Европы (Австрия, Германия, Швейцария), характеризующиеся высокой степенью  автономности бюджетов разных уровней в сочетании с развитой системой их сотрудничества;

- и, наконец,  в четвертую группу вошли страны, отличающиеся довольно большой  финансовой зависимостью субфедеральных  органов власти от федерального  бюджета. К ним относятся южные  и западные европейские страны  – Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания.

Богачева  О. предлагает разделить модели организации  межбюджетных

отношений в зарубежных странах на два типа: децентрализованные и кооперативные.

Децентрализованные  модели характеризуются следующими основными чертами:

1) в разграничении  расходных полномочий между различными  уровнями власти ведущая роль  отводится центральному правительству.  Так, из трех главных функций  государственных органов власти  и управления – макроэкономической  стабилизации, перераспределения национального  дохода и производства государственных  товаров и услуг – первые  две относятся к сфере деятельности  центрального правительства, а  третья делится между тремя  уровнями власти;

2) наделение  разных уровней власти полномочиями  в сфере налогообложения происходит  в соответствии с указанным  распределением функций. Налоговые  доходы центрального правительства  формируются из первостепенных  доходов, таких так подоходный  налог с физических лиц и  юридических лиц, акцизы и таможенные  пошлины, т.е. с таких доходов,  которые имеют ярко выраженную  фискальную направленность. В то  же время доходы субфедеральных  бюджетов пополняются, так называемыми,  второстепенными источниками - налогами  на товары и услуги, имущество  и земельные участки;

3) высокая  степень финансовой независимости  и самостоятельности региональных  властей. Самостоятельность субфедеральных  бюджетов определяется наличием у них прав совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз, а также возможностью вводить любые налоги, не нарушающие межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема преодоления горизонтального дисбаланса решается путем предоставления целевых грантов.

Ярким примером децентрализованной модели служит американский вариант бюджетного федерализма. К  этому типу также можно отнести  организацию межбюджетных отношений  в Канаде.

Кооперативная модель обладает следующими особенностями:

1) более  широкое участие региональных  властей в перераспределении  национального дохода и макроэкономической  стабилизации, что приводит к  более тесному сотрудничеству  в сфере межбюджетных отношений  центрального и регионального  уровней власти;

2) увеличение  доли региональных властей в  системе распределения налоговых  доходов, в том числе и национальных;

3) высокая  степень централизации управления  региональными государственными  финансами со стороны центрального  правительства и ограничение  самостоятельности региональных  властей.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила более широкое распространение. В организации межбюджетных отношений  ее используют многие европейские государства  и, прежде всего, скандинавские страны, а также Германия и Швейцария. Сюда же можно отнести и Российскую Федерацию.

Итак, первый тип модели (децентрализованный) характеризуется  наличием двух относительно независимых  уровней государственной власти – федерального и субфедерального. В основу этой модели положены особенности  налоговой системы, характеризующейся  наличием параллельных и независимых  друг от друга систем сбора налогов, одновременное использование как  национальным, так и субнациональными правительствами одной налоговой базы, конституционное разграничение предметов ведения и налоговых полномочий.