Межбюджетные отношения

В кооперативной  же модели бюджетного федерализма делается ставка на совместное использование  федерально-региональных налогов. К  положительным характеристикам  данной модели можно отнести экономичность  централизованного сбора доходов, активную практику бюджетного выравнивания, характеризующуюся широкими возможностями  централизации части средств для целей горизонтального выравнивания. Однако, недостатком модели является излишняя централизация налоговых функций, ведущая к ограничению финансовой самостоятельности субфедеральных и местных органов власти.

Европейские страны, использующие кооперативную  модель бюджетного федерализма, нивелируют ее недостатки путем четкого распределения  бюджетных полномочий между всеми  уровнями власти, предоставлением существенной финансовой самостоятельности территориям  путем определения доли в совместных налогах, использованием эффективных  механизмов регулирования вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетов. Важную роль в данной модели играют трансферты, к которым относят  разные формы межбюджетного регулирования. Объем трансфертов в бюджетах регионов федеративных государств составлял  от 4 % ВВП в Австрии, 4,3 % в Германии, 5,1 % в Швейцарии, 5,6 % в США, до 8 % ВВП  в Канаде и Австралии. Их доля в совокупных поступлениях территориальных бюджетов в странах ОЭСР довольно высока и составляла в начале 90-х гг. около 40 %, в том числе в англосаксонских странах – 36 %, в скандинавских – 34 %, в федеративных европейских странах – 24 %, в других западноевропейских странах (Греция, Бельгия, Франция, Италия, Испания, Португалия, Нидерланды) – 63, 2 %. Зайдель Б. и Веспер Д. при изучении организации межбюджетных отношений в зарубежных странах исходят из возможности оптимального сочетания преимуществ и недостатков централизации власти. При федеративной системе предметы ведения, компетенция и денежные средства должны быть разграничены между центральным правительством, отдельными штатами (землями) и муниципалитетами таким образом, чтобы центр мог эффективно исполнять свои обязанности перед страной в целом, а нижестоящие уровни власти могли параллельно решать собственные задачи. При этом следует учитывать, что органы местного самоуправления играют решающую роль в достижении социального благополучия населения.

Существуют  две противоположные нормативные  модели организации внутренних бюджетно-налоговых  взаимоотношений. Первая из них мотивируется преимущественно распределительными целями. Соответственно, в ней используется распределение доходов в качестве инструмента регулирования «неравных» условий жизни. Такой подход существует в Германии, где значительно ограничена свобода действий нижестоящих уровней  власти в области создания доходов  и определении направлений расходов. Причем, эту модель, в соответствии с классификацией Богачевой О.В., можно отнести к кооперативному типу. Вторая модель не фокусируется на соображениях распределения. Единообразных  условий не следует добиваться путем  корректировки результатов деятельности рыночных сил. Целесообразнее каждому  региону и муниципальным образованиям дать возможность конкурировать  исходя из собственных значительных преимуществ. Такой подход руководствуется  идеей «конкурирующего», а не «сотрудничающего»  федерализма. Принципы, обеспечивающие получение субсидий и льгот, служат в качестве интеллектуального обоснования  для такого подхода. Если регионы  и муниципалитеты меньше зависят  от внешних фондов, то у них должна быть большая заинтересованность в  рачительном использовании собственных  ресурсов, усовершенствовании собственной  налоговой базы, поскольку любой  бюджетный избыток не будет изыматься  путем соответствующего сокращения трансфертов, которые они получают через распределение доходов. Такой  подход принят в США, где отдельные  штаты могут проводить собственную налоговую политику. По своей сути, такой подход к рассмотрению организации межбюджетных отношений аналогичен подходу Богачевой О., где зарубежные страны разбиваются на две модели – децентрализованную и кооперативную.

Большинство авторов, анализируя межбюджетные отношения  за рубежом, рассматривают их через  призму бюджетного выравнивания, выделяя  четыре основные модели: германская модель; американская модель; канадская модель; и редко рассматриваемая в  экономических исследованиях, но имеющая  право на существование, модель межбюджетных отношений, сложившаяся в унитарных  государствах.

Германская  модель ориентируется на выравнивание налогового потенциала федеральных  земель, как основного фактора  сглаживания горизонтальных бюджетно-налоговых  диспропорций. Данная модель финансового  выравнивания реализуется посредством  следующих инструментов: перераспределения  поступлений НДС и предоставления, как правило, только целевых трансфертов. Межбюджетные отношения базируются на “общих” налогах, поступления  от которых распределяются между  всеми ее уровнями, при этом осуществляется их частичное перераспределение  так, чтобы сократить разрыв между  “богатыми” и “бедными” землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих  бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные  федеральные и совместные программы  регионального развития. Уникальность немецкой модели заключается в эффективности  применения данных инструментов. Для  американской модели бюджетного выравнивания характерна высокая децентрализация  бюджетной системы, основанная на четком разграничении бюджетно-налоговых  полномочий между уровнями власти, включая разграничение налоговых  источников. Субъекты межбюджетных отношений  обладают широкой финансовой самостоятельностью, дающей им право устанавливать так  называемые «свои» налоги. Такая модель организации межбюджетных отношений  в литературе часто описывается как «один налог – один бюджет». В результате возрастает ответственность каждого уровня власти, и особенно местного, за обеспечение населения необходимым набором государственных услуг.

Широко  распространенной является канадская  модель организации межбюджетных отношений (реализуется в Канаде, Швейцарии, Австрии), использующая одновременно элементы германской и американской моделей. Она основывается на использовании  нецелевых выравнивающих трансфертов, а также целевых грантов. Выравнивающие  трансферты обеспечивают каждому субъекту средний уровень бюджетного дохода при условии применения средних  ставок по каждому из доходных источников, участвующих в финансовом выравнивании, что должно гарантировать стандартный  уровень расходов во всех субъектах. В качестве основного критерия для  предоставления выравнивающих трансфертов  принимается показатель численности  населения.

Четвертая модель организации межбюджетных отношений  характерна для унитарных государств. Примером являются Япония, Швеция, Дания  и другие страны, активно применяющие  схемы финансового выравнивания в отношениях между центром и  муниципалитетами. Выравнивающие трансферты в этой модели определяются как разница  между базисными финансовыми  потребностями и базисными финансовыми  доходами, причем, они не связаны  с фактическим исполнением территориальных  бюджетов. Так, в Японии, в основе расчета выравнивающих трансфертов  лежит расчет бюджета стандартной  территории. Выделяют основные категории  деятельности местных органов власти. Для каждой категории расходов определяются удельные издержки. На основании устанавливаемых  удельных издержек определяются финансовые потребности стандартной территории. Затем финансовые потребности стандартной  территории корректируются на специальные  коэффициенты модификации. Рассмотренные  подходы организации межбюджетных отношений дублируют друг друга. Авторы, занимающиеся изучением данного вопроса, используют свои собственные характеристики, по сути обозначающие одно и тоже.

Несмотря  на имеющееся в мире большое многообразие моделей межбюджетных отношений, идеальной  модели не существует. Каждая страна выбирает в различных моделях именно те элементы, которые в конкретных специфических  условиях могут дать наибольший эффект. И при этом следует исходить, прежде всего, из существующей в этой стране политической и экономической ситуации, общего уровня развития в ней народного  хозяйства.

Основная  задача организации межбюджетных отношений  – в конкретных экономических  и политических условиях выбрать  наиболее эффективную модель взаимодействия уровней власти. Для этого, как  уже отмечалось, необходимо четко  распределить расходные полномочия между уровнями власти, закрепить  соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи беднейшим территориям.

Целью организации  межбюджетных отношений является обеспечение  государственных гарантий на определенном минимально допустимом уровне на всей территории всем гражданам независимо от места их проживания в получении  государственных социальных услуг. Происходит желаемое выравнивание бюджетной  обеспеченности, т.е. конечным потребителям предоставляется относительно равный доступ к бюджетным услугам. Для  достижения этой цели используются различные  методы, исходя из которых страны отличаются друг от друга по типу организации и регулирования межбюджетных отношений. Таким образом, критерием эффективности каждой конкретной модели могут выступать только качество и объем бюджетных услуг, предоставляемых населению. Разные страны решают задачу выбора модели бюджетных отношений по-своему. Необходимо отметить, что эффективность системы межбюджетных отношений определяется не степенью централизации или децентрализации бюджетной системы, не наличием или отсутствием регулирующих налогов, не долями доходов и расходов федерального правительства, не объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям данного государства.

Сравнительный анализ сочетания названных факторов организации и регулирования  межбюджетных отношений на примере  США, Канады, Великобритании, Германии, Франции и Российской Федерации  приведен в приложении А. Выбор именно этих стран не является случайным. Во-первых, рассмотрена система межбюджетных отношений как в федеративных, так и в унитарных государствах. Во-вторых, исходя из разделения компетенции между центральным и местным уровнями власти, представленные страны можно разбить на 2 группы: страны англосаксонской и континентальной правовой системы. Специфическая черта стран англосаксонской правовой системы (США, Канада, Великобритания, Индия) заключается в том, что контроль за деятельностью местных органов власти осуществляется через центральные министерства, а также органы правосудия, т.е. на местах нет полномочных представителей правительства, которые бы контролировали деятельность местных органов власти. Муниципалитеты являются автономными образованиями, осуществляющими власть, возложенную на них центральным правительством.

Континентальная (или французская) модель государственного управления характеризуется высокой  степенью централизации власти. Это  отражается в системе административного  контроля центральной власти над  местными органами, а также в строгой  иерархической подчиненности местных  властей, при всей их автономности, центральным органам власти. Таким  образом, в основе континентальной  правовой системы лежит сочетание  прямого управления на местах и местного самоуправления.

Итак, все  современные государства мира имеют  либо унитарное устройство, причем, таких стран подавляющее большинство  (Великобритания, Франция, Италия, Испания, Чехия, Венгрия, Польша, Румыния, Болгария, Сингапур, Монако, Япония, Корея, Норвегия, Швеция, Португалия и др.), либо федеративное устройство (США, Канада, Индия, Германия, Австралия, Австрия, Мексика, Россия и др.). Бюджетное устройство стран определяется государственным устройством. В унитарных государствах бюджетная система состоит из двух уровней: государственный бюджет и местные бюджеты. В унитарных государствах наиболее ярко выражен принцип единообразия, единства. Здесь едины Конституция, система органов государственной власти, система права, судебная система, на территориях унитарных государств принято единое гражданство, используются одни и те же правительственные программы, проводится одна и та же политика, предприятия и граждане имеют одинаковую возможность получения услуг.

В федеративных государствах, число которых относительно невелико, наблюдается баланс территориально-политической децентрализации и государственного единства. Федеративное устройство обеспечивает не только децентрализованное принятие решений, но и распределение полномочий, разделение власти, т.е. субъекты федерации могут в пределах распределенной компетенции принимать собственные законы, иметь свою правовую и судебную систему, предоставлять свое гражданство. При этом главной проблемой становятся вопросы распределения компетенции между различными уровнями власти. Федерация может возникнуть либо путем добровольного объединения нескольких государств в одно (примером такого объединения являются США, Германия, Швейцария, где федерации создавались снизу - т.е. штатами, землями, кантонами – причем, органы союзного государства получали столько полномочий, сколько отмерили им участники договора об объединении), либо в результате децентрализации изначально централизованного государства (Россия). Способ создания федерации в дальнейшем оказывает значительное влияние на ее развитие, на взаимоотношение федерации и членов федерации, на решение вопросов социально-экономического развития территорий.

Ни унитарные, ни федеративные государства не имеют  каких-либо преимуществ друг перед другом в вопросе разграничения компетенции между уровнями власти. Нельзя также утверждать, что унитарное или федеративное устройство обеспечивают лучшее или худшее государственное регулирование развития своих территорий. Государственное устройство не формирует ни качество, ни успешность этого регулирования, но оно самым прямым образом формирует модель этого регулирования, его схему, механизмы и процедуры.

Теперь  обратимся к критерию разграничения  предметов ведения и полномочий. Разделение властей по функциональной специализации органов власти предполагает разделение (разграничение) между уровнями и органами власти предметов ведения  и соответствующих им полномочий. Причем, разграничение полномочий между  органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов является базовым элементом межбюджетных отношений, т.к. при отсутствии четкого  распределения прав и обязанностей между уровнями власти невозможно сформулировать ясное и логическое распределения  доходов и расходов между тремя  уровнями бюджетов, обеспечить рациональность межбюджетных отношений. Кроме того, нельзя смешивать такие понятия, как «предметы ведения» и «полномочия». К предметам ведения относят  круг вопросов, конкретное направление  деятельности или управления, а под  полномочиями понимают права и обязанности  и, одновременно, ответственность за конкретный вид деятельности. В свою очередь, предметы ведения и полномочия образуют компетенцию того или иного  уровня власти. Такая трактовка соотношения  предметов ведения, компетенции  и полномочий органов власти была дана Федеральным законом № 119-ФЗ от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке  разграничения предметов ведения  и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ».

Мировая практика сталкивается с проблемой  разграничения полномочий в течение  тысячелетий, с момента децентрализации  власти, ее территориального и функционального  разделения. Существует несколько относительно типичных моделей разграничения  предметов ведения и полномочий:

1) установление  перечня исключительных полномочий, закрепленных за федерацией, все  остальные полномочия достаются  штатам, землям. Эта модель провозглашена  конституциями таких стран, как  США, Франция, Швеция, Австралия,  Мексика, Югославия;

2) установление  двух исчерпывающих групп полномочий - исключительно федеральных и  исключительно субфедеральных. Данная  модель используется в Эфиопии  и Аргентине;