Муниципальные финансы и проблемы их организации в условиях реформы местного самоуправления

     1.3 Доходы и расходы  местного самоуправления

     Доходы  местных бюджетов состоят из собственных, то есть закрепленных, и регулирующих. Они также могут включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

     К собственным доходам относятся:

     - местные налоги и сборы;

     - доли федеральных и региональных налогов и акцизов, законодательно закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе;

     - доходы от приватизации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, а также установленная законодательством доля доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования;

     - платежи за пользование недрами  и природными ресурсами, установленные в соответствии с федеральными законами;

     - доходы от проведения муниципальных  займов и лотерей;

     - часть прибыли рентабельных муниципальных  предприятий;

     - доходы от муниципальных ценных бумаг и др.

     К регулирующим доходам относятся:

     - отчисления от федеральных и  региональных налогов, устанавливаемые  ежегодно (или на срок не менее  трех лет) законодательством субъектов  РФ для каждого муниципального  образования индивидуально в  целях бюджетного регулирования;

     - финансовая помощь в различных  формах.

     Особое  место в составе доходов местных  бюджетов занимают финансовые средства, передаваемые органами государственной  власти органам местного самоуправления для выполнения ими отдельных  государственных полномочий, для  реализации федеральных и региональных законов (в основном связанных с  предоставлением социальных льгот  отдельным группам населения) или для компенсации потерь, вызванных решениями органов государственной власти в процессе исполнения бюджета.

     Органы  местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы основная часть их доходов формировалась за счет собственных  источников. Однако фактически для  разных муниципальных образований  эта доля составляет от 10 до 50%. Бюджетное  регулирование со стороны субъекта РФ чаше всего сводится к выравниванию финансового положения муниципальных  образований региона, независимо от уровня их собственной доходов финансового  положения муниципальных образовании  региона, независимо от уровня их собственной  доходной базы. [11. C.56].

     В бюджете текущих расходов могут  выделяться так называемые «защищенные» статьи, сокращение расходов по которым  недопустимо ни при каких обстоятельствах. К защищенным статьям обычно относятся  расходы на заработную плату, на оплату коммунальных и транспортных услуг  бюджетных организаций, на питание  в бюджетных учреждениях (больницы, детские учреждения и др.), на медикаменты, на выплату пособий и компенсаций  и др. Однако при существенном недовыполнении доходов бюджета сохранить в  целости защищенные статьи не удается, о чем свидетельствуют массовые задержки выдачи заработной платы в  бюджетных организациях. Ряд муниципальных  образований уже отказался от выделения защищенных статей своих  бюджетов.

     Средства  бюджета развития расходуются на капитальное строительство, капитальный  ремонт и иные инновационные мероприятия. В условиях экономического кризиса  и неплатежей по текущим расходам большинство муниципалитетов сегодня  не в состоянии сформировать бюджет развития и все имеющиеся у  них средства направляют на неотложные текущие нужды. Но и в экономически благополучных странах прямые бюджетные  расходы на цели развития обычно невелики, и основная доля средств формируется  за счет займов.

     2. Организация управления муниципальных финансов 

     2.1 Формирование муниципальных  образований

     С целью совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации в программе развития бюджетного федерализма в России было предусмотрено разделение муниципальных образований на муниципальные образования первого уровня (районы и города, непосредственно входящие в состав субъекта РФ) и муниципальные образования второго уровня (города районного значения, поселки, сельские администрации и т.д.), а также разграничение основных полномочий, источников доходов и объектов собственности между типами муниципальных образований.

     Данные  положения Программы нашли свое отражение в новом проекте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В основе его концепции лежит конструктивное по существу положение о развитии демократического института местного самоуправления, обеспечении качественно иного уровня оказываемых населению услуг, эффективном решении вопросов местного значения.

     Проектом  закона установлено обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Определены основные формы муниципальных образований — городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

     При этом для большинства регионов (модель, характеризующаяся одноуровневой структурой государственной власти субъекта Федерации и одноуровневым местным самоуправлением, организованным по административно-территориальному принципу сформировалась в 48 субъектах Российской Федерации) возникает проблема дробления территорий существующих муниципальных образований с целью создания муниципалитетов на поселенческом уровне и выделения для них отдельных бюджетов. Это обусловливает необходимость решения вопроса о том, существуют ли некие оптимальные размеры муниципального образования. Однозначный ответ на него дать сложно, так как на величину муниципальных образований большое влияние оказывают исторические особенности, традиции, плотность населения, сложившиеся хозяйственные связи и другие факторы, учет которых необходим при определении критериальных размеров территории. [8. C.123].

     В проекте закона предлагается в качестве одного из критериев установления границ поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, учитывать пешую доступность до центра поселения в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границ муниципального района - транспортную доступность до центра муниципального района в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района.

     Следует отметить, что такой подход вряд ли будет способствовать решению  проблемы границ муниципального образования с позиций экономической целесообразности. Между тем данная проблема откосится к разряду ключевых: размеры муниципального образования во многом определяют политические и экономические полномочия местных органов власти и их способность реализовать эти полномочия в ходе муниципальной деятельности. Чем меньше муниципальное образование, тем лучше деятельность органов местного самоуправления могут соответствовать волеизъявлению граждан, однако, малые размеры муниципального образования, как правило, означают и его более низкий финансово-экономический потенциал. С другой стороны, слишком крупные размеры муниципальных образований приводят к значительному снижению эффективности их функционирования.

     В  мировой  практике  считается,  что   управление   муниципальным

образованием  с численностью населения до 5 тысяч  человек сопряжено с трудностями  экономического и административного характера, так как данные образования не способны самостоятельно и на должном уровне выполнять все функции, относящиеся к их компетенции. Однако в некоторых регионах небольшая плотность населения исключает иные возможности.

     В ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации в ряде ее субъектов были предприняты попытки реализации модели поселенческого типа. При этом приобретенный практический опыт не однозначен: если в Новосибирской области переход к новой системе в целом расценивается как положительный, то, например, в республике Хакасия введение поселенческой модели организации системы местной власти вызвало появление серьезных трудностей, что обусловило отказ от этой модели и инициировало решение о создании муниципальных образований на базе районов и городов — одноуровневой формы, на практике доказавшей свои преимущества в данном регионе. [10. C.112].

     Нельзя  не учитывать, что дробление территории региона вследствие введения поселенческой  модели организации местного самоуправления сопряжено с ростом управленческих расходов, возможным нарушением целостности экономической и социальной инфраструктуры региона, усилением дифференциации уровней социально-экономического развития муниципальных образований и их налогового потенциала.

     Упорядочение  территориальной структуры местного самоуправления должно способствовать укреплению его финансовой базы. Здесь  важное значение имеет разграничение доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы и достижение соответствия между расходными и доходными полномочиями местных бюджетов. Между тем известно, что в России процесс передачи дополнительных расходных полномочий не сопровождался соответствующей передачей доходных источников на местный уровень.

     Изменения в бюджетном и налоговом законодательствах  Российской

Федерации существенно изменили характер взаимоотношений между уровнями бюджетной вертикали. Сформировалась тенденция роста уровня централизации средств в федеральном бюджете.

     Упор на дотационные формы межбюджетного регулирования означает рост зависимости экономического развития территорий от вышестоящих уровней, снижение стимулов к наращиванию собственного финансового потенциала. Это обусловливает необходимость замены сложившегося механизма финансового выравнивания эффективными формами, способствующими формированию достаточной финансовой базы местного самоуправления. 

2.2 Принципы организации муниципальных финансов

     Направленность  преобразований российской финансовой системы соответствует общемировой тенденции, формирование которой обусловлено необходимостью повышения эффективности управления в государстве путем передачи на нижние уровни власти определенных полномочий, укрепления демократических институтов местного самоуправления и их финансовой основы с целью обеспечения потребностей населения в местных услугах и повышения качества жизни. [6. C.89].

     Самостоятельность органов местного самоуправления обязательно предполагает финансовую самостоятельность. Местные органы власти должны располагать финансовыми средствами для осуществления предоставленных им законодательством полномочий право местных властей влиять на уровень и размеры финансовых ресурсов, необходимых для выполнения возложенных на них функций, может быть ограничено лишь в том случае, если это противоречит общенациональной или региональной политике. Этот принцип, закрепленный в Европейской хартии местного самоуправления, к которой, как известно, присоединилась и Россия, нашел отражение также в российском законодательстве, регламентирующем статус местного самоуправления и экономические основы его деятельности.

     На  практике реализовать данный принцип  оказалось достаточно сложно. Не способствовала этому и правовая база, несовершенство которой выразилось в наличии противоречий между актами федерального законодательства, несоответствием в ряде случаев федеральных и региональных законов в области местного самоуправления, а также неразработанности правовых основ местного самоуправления на уровне самих муниципальных образований. В связи с обсуждением проекта нового закона: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возникает необходимость формулирования основных проблем развития муниципальных финансов и подходов к их решению.

     Как и в других странах, российская финансово-бюджетная  система является в целом производной  от ее административно-территориального устройства. Однако в связи с изменениями, которые произошли за годы реформ (особенно в сфере местных органов власти, из которых выделились муниципалитеты), ей характерна особая специфика. В процессе децентрализации финансово-бюджетной системы в большинстве субъектов Федерации муниципальные образования были созданы на уровне бывших городов областного, краевого, республиканского, окружного значения и административных районов. В ряде субъектов Федерации муниципальные образования были образованы на уровне городов, поселков, сельских советов, а на уровне административных районов учреждены территориальные органы власти.

     Территориальные основы местного самоуправления были закреплены Федеральным законом  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», определившим понятие муниципального образования. В соответствии с законодательством, денежным фондом в виде бюджета может располагать орган власти лишь того поселения, которое имеет статус муниципального образования. Если муниципальное образование объединяет ряд поселений, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями, в его бюджете в качестве составной части могут быть предусмотрены соответствующие сметы, а все доходы и расходы территорий, находящихся на сметном финансировании, включены в состав единого бюджета. Допуская, что внутри одного муниципального образования могут иметься еще несколько муниципальных образований более низкого уровня со своими собственностью, бюджетами и органами управления, закон вместе с тем не определил четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней.