Предпосылки формирования и становления органов казначейства в россии

Планирование и государственное  исполнение бюджета в России смело  можно назвать Гордеевым узлом. Целый ряд проблем неразрывно переплелись, и решение их на первый взгляд кажется невозможным: налоговое стимулирование и налоговые кредиты, государственный сектор экономики и приватизация, дотации ключевым отраслям экономики (яркий пример - дотации сельскому хозяйству в Европейском союзе), субвенции отдельным регионам, субсидии как один из элементов социальной политики, государственные инвестиции (такие инвестиции важнейшее Условие для создания точек роста в переживающей глубокий спад экономике), внутренние и внешние заимствования и кредитование, наконец, социальная и политическая стабильность.

В странах с рыночной экономикой, где отсутствует тотальное планирование образца СССР, государственный бюджет является по существу единственным народнохозяйственным планом определяющим и темпы экономического роста, и межотраслевые пропорции, и динамику уровня жизни. Качество бюджетного планирования эффективность кассового исполнения государственного бюджета являются определяющим условием регулирования рыночной стихии, имеющей не только огромный созидательный, но и разрушительный потенциал.

В большинстве стран кассовое исполнение бюджета осуществляется двумя методами - банковским и казначейским. При  банковском исполнении бюджета выступают  банки и главным образом Центральный  Банк РФ, являющийся главным кассиром страны.

В основе кассового исполнения бюджета  лежит принцип единства кассы, суть которого в том, что все полученные бюджетные средства поступают на единый счет Министерства Финансов в  Центральном Банке. С этого счета  производятся все расходы государства.

До начала реформ в СССР Государственный  банк представлял собой единую централизованную финансовую систему страны по доходам  и расходам государственного бюджета. Он кредитовал все отрасли народного  хозяйства вне зависимости от того, поступили средства или нет  от налогов и других источников дохода. Поскольку Государственный банк - такое учреждение, которое в  состоянии заниматься эмиссией денег, то все неровности и шероховатости, связанные с временной пустотой государственного кармана, отсутствовали. Госбанк СССР, грубо говоря, в  нужном случае включал печатный станок. Кредит, выданный Госбанком, зачастую не возвращался по той причине, что  товар, произведенный кредитуемым  предприятиям, никто не покупал. Тем  не менее следующий период финансирования предприятия опять получали необходимые средства. Поскольку экономика была плановой, все расходы финансировались с государственного бюджета, о возврате средств государственные предприятия не беспокоились. На уровне Госбанка расходы покрывались за счет других источников доходов, перераспределения средств между статьями бюджета.

Ситуация, с вводом реформ, коренным образом изменила функции Банка  России. Появилась сеть финансовых учреждений, участвующих в кассовом исполнении бюджета. Поэтому одним  из наиболее слабых мест в бюджетном  процессе в настоящее время кассовое исполнение бюджета, осуществляемое Банком России и коммерческими банками. Не секрет, что в коммерческих банках в массовых порядках задерживаются  платежи в бюджет, нарушается режим  операций с бюджетными средствами, осуществляются совместно с недобросовестными  предприятиями - неплательщиками различные  махинации по выводу доходов из-под  контроля налоговых органов что приводит к значительному ущербу для бюджета. В отчете Центрального банка РФ за 1998 г. ситуация характеризуется следующим образом: "Низкая собираемость налогов в сочетании с необходимостью крупных социальных выплат и ростом расходов на оборону привели к тому, что уровень дефицита федерального бюджета (по отношению к ВВП) в январе - сентябре 1998 г. почти в два раза превысил уровень предшествующего года".

А в 1998 г., вообще, ознаменовался кризисом бюджетного планирования, выразившемся в невозможности исполнить бюджет еще на стадии одобрения в Государственной  Думе. В результате правительство  внесло в Федеральное Собрание предложение  о секвестре бюджета, и где  фактические государственные расходы  в России осуществляются не в соответствии с планом, а в зависимости от складывающейся финансовой ситуации (сбора  налогов). Впрочем нынешняя ситуация с планированием бюджета все  же лучше, чем несколько лет назад, когда бюджет принимали задним числом, на следующий год после бюджетного года.

Кризис бюджетного планирования усугубился в России кризисом кассового исполнения как доходной (сбор налогов по каналам  банковской системы), так и особенно расходной части бюджета (своевременное  и в полном объеме поступления  денежных средств на счета распорядителей и их целевое использование).

Причин кассового исполнения бюджета  множество: это разрушительный и  скачкообразный характер развития банковской системы России, усугубленный развалом СССР и политическим хаосом первых лет молодой российской демократии; и огромные сверхприбыли коммерческих банков за счет использования огромных “даровых“ бюджетных средств (взлеты и падения многих гигантов банковского  бизнеса зачастую объясняются притоком и оттоком этих беспроцентных  пассивов); и отсутствие необходимого контроля со стороны государства за финансовой дисциплиной государственных предприятий и бюджетных организаций.

Можно утверждать: проблема неплатежей, невыплат заработной платы, пенсий, денежного  довольствия (а отсюда социально - политическая напряженность в стране) - прямое следствие отсутствия эффективной  системы кассового исполнения бюджета. Система движения бюджетных средств через счета многих коммерческих банков (“прокрутка“ государственных денег - это всего лишь пустяк по сравнению с повальной “привычкой“ российских банков к разорению, очень часто сопровождающемуся превращением “живых“ бюджетных денег в замороженные записи по счетам) и бесконтрольного распоряжения ими администрациями многих государственных предприятий и учреждений настолько неэффективна с точки зрения государственных интересов, что положение дел пытались исправить достаточно давно.

Углубление банковского кризиса  в 1995 - 1996 гг., очевидно, повлияло на решение  правительства в январе 1996 г. о  придании Сберегательному банку  РФ статуса генерального агента по обслуживанию бюджетных счетов и  переводе счетов бюджетных организаций  из коммерческих банков в Сбербанк. И хотя сроки реализации этого решения не были четко определены, тем не менее серьезных изменений в системе движения бюджетных средств не в 1996 г. не в 1997 г. не произошло.

Поэтому, Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года N 1556 “  О федеральном казначействе“  была поставлена задача передачи казначейству функции по кассовому исполнению федерального бюджета.

В чем преимущество казначейской системы  исполнения бюджета? Необходимо оговориться, что реальная альтернатива такой  системы отсутствует. Закрепление  самостоятельности субъектов Российской Федерации освободило их финансовые органы от обязанности контроля за правильным и целевым использованием средств Федерального бюджета.

Распоряжение органов Федеральной  исполнительной власти отныне необязательны  к исполнению органами исполнительной власти субъектов. По этой причине в  отношении сплошного контроля за прохождением казенных денег образовался вакуум. Проследить за финансовыми потоками до создания казначейства было невозможно. Средства ежегодного финансирования периодически поступали на счета их главных распорядителей, то есть министерств и ведомств, откуда перераспределялись далее с помощью коммерческих банков. Центральный банк, имея другие задачи, фактически оставлял без контроля использование средств Федерального бюджета. Коммерческие банки, естественно, были даже заинтересованы в его отсутствии. Возможность проверки наступала только по окончании периода финансирования на основании отчетности распорядителей. Таким образом, отношение к государственным деньгам как к своим собственным даже поощрялось существующей системой.

Был бесконтрольным и процесс поступления  средств. Длительные задержки, неполнота  информации, предоставляемой банками, не способствовали своевременному пополнению казны, как известно, время - деньги. Особенно реально ощущается в отношении финансов, так как задержка платежа на один день эквивалентна определенной сумме убытка.

Казначейская система исполнения бюджета позволяет устранить  такое положение вещей.

Деньги в идеале не должны выпускаться  “из рук” государства, если так  можно выразиться, на протяжении всей цепочки казна - пользователь. Министерства и ведомства делают свои распоряжения по передаче сумм на то либо другое мероприятие, то непосредственно не участвуют  в движении денежных потоков. По централизованной системе казначейства, не попадая  на банковские счета, средства должны доводиться до самого нижнего уровня. Таким образом, можно говорить о  полной “прозрачности” расходов бюджета, что позволяет оперативно вмешиваться  в процесс, который ранее был Практически не контролируемым. Кроме того, реализуется понятие “текущего“ контроля, который осуществляется на стадии непосредственного расходования средств, что ранее было невозможным. Это означает, что имеется возможность не только выявить нарушения спустя некоторое время, потеряв истраченные суммы необратимо, но и предотвратить само выделение средств на сомнительные цели. При формировании доходов государства достоинство введения казначейской системы заключается в скорости, с которой суммы платежей в бюджет проходят по назначению. Придания органам казначейства контрольных функций по своевременному зачислению платежей в бюджет позволяет закрыть лазейку для злоупотреблений.

Изменения в системе движения средств  стали еще более актуальны  из-за бюджетного кризиса 1997 г. В мае 1997 г. Министерство финансов РФ и Центральный  банк РФ издали совместный нормативный  документ “О порядке расчетно-кассового  обслуживания счетов органов федерального казначейства в условиях финансирования распорядителей бюджетных средств  через лицевые счета, открытые им в органах федерального казначейства“ (далее - Постановление). Этот документ содержит следующее положение: “Расчетно-кассовое обслуживание органов Федерального казначейства Министерства финансов РФ учреждениями Банка России, а в случае отсутствия учреждений Банка России - уполномоченными Правительственной комиссией по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики кредитными учреждениями производится в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами“.

Этим же Постановлением предусмотрен “поэтапный переход“ к новой системе  кассового исполнения расходной  части бюджета, окончательная дата закрытия счетов в коммерческих банках не определена. Содержание данного  нормативного акта в основном сводится к описанию техники перевода счетов из коммерческих банков в учреждения, обслуживающие Федеральное казначейство; дается краткое описание механизма  кассового исполнения расходной  части бюджета. Постановление предусматривает (по крайней мере теоретически) строгий  контроль за расходованием бюджетных средств, однако предлагаемая схема требует времени и затрат по созданию необходимой инфраструктуры Федерального казначейства.

В России в настоящее время более 50 тыс. получателей финансируются  из Федерального бюджета. Предлагаемая Министерством финансов схема поступления денежных средств на государственные объекты допускает возможность списания сумм со счетов бюджетных средств только по платежам, заполненным сотрудниками и подписанным руководителем или заместителем руководителя территориального органа Федерального казначейства, главным бухгалтером или его заместителем, которым предоставлено право подписи расчетных документов, заверенных печатью органа Федерального казначейства (п. 1.9 Постановления). Преимущество такой схемы - тотальный контроль государства в лице уполномоченных сотрудников Федерального казначейства за целевым использованием бюджетных средств.

Принцип контроля целевого использования  выделенных денежных средств, заложенный в основу правительственной схемы, носит универсальный характер, он является необходимым, стержневым элементом всякой кредитной или финансовой сделки. Однако предлагаемая Министерством финансов схема не достаточно конкретна и имеет ряд недочетов.

Прежде всего, финансирование бюджетных  организаций через систему Федерального казначейства предполагает тщательное по объектное планирование бюджета, доведение объема финансирования до каждого органа казначейства с учетом эшелонированности движения бюджетных потоков во времени.

Предполагается следующий порядок  движения бюджетных средств. Министерство финансов в рамках утвержденного  государственного бюджета доводит  до каждого органа Федерального казначейства годовую смету расходов в пообъектном разрезе с графиком поступления денежных средств на его счета в РКЦ ЦБ РФ или в уполномоченном банке. Орган Федерального казначейства доводит до администрации каждого объекта реальный объем финансирования по срокам и укрупненным статьям расходов.

Администрация государственного предприятия  в процессе оперативного управления сама распоряжается финансовыми  ресурсами в рамках утвержденной Министерством финансов сметы статей расходов, руководствуясь графиком поступления  бюджетных средств. Исходя из специфики деятельности и текущих потребностей руководитель и главный бухгалтер государственного предприятия сами принимают решение о списании средств со своего счета.

Платежные документы на списание средств  со счета бюджетной организации  подписываются руководителем и  главным бухгалтером этого предприятия, а сотрудник органа Федерального казначейства контролирует общий характер целевого списания средств, что подтверждает соответствующим штампом на платежном  документе.

Конечно, если бюджетная организация  имеет какие-то очень крупные  расходы (может быть установлен лимит), то на платежном документе должна быть подпись руководителя органа Федерального казначейства.

Данная схема распоряжения бюджетными средствами предполагает ежегодные  ревизии деятельности бюджетных  организаций. Ревизии могут проводиться  как органами Федерального казначейства, так и иными уполномоченными  на то органами (контрольно-ревизионные  службы Министерства финансов, отраслевых министерств, Счетной палатой).

Целесообразно разделить движение денежных потоков по текущим расходам и капитальным вложениям. Следовало  бы создать специализированный банк для государственных инвестиций.

Финансирование бюджетных организаций  под контролем федерального казначейства или Инвестиционного банка потребует  значительных затрат по осуществлению  институциональных реформ. Тем не менее, эти затраты несоизмеримы с потерями из-за бесконтрольного  нецелевого использования бюджетных  средств.