Исходя из сказанного выше,
абсолютно правильным кажется вывод
А.В. Полищука, что, «идеология, методология,
организация и практика государственного
финансового контроля» до сих
пор «находятся в эволюционно-модернизационном
процессе, поиске решений, отвечающих
реалиям настоящего этапа реформационного
процесса в России. Важность проблемы
обусловила активизацию теоретико-методологических
исследований и разработок в области
развития системы государственного
финансового контроля».
2.2 Анализ проблем
финансового контроля на современном
этапе
В настоящее время
работа органов государственного финансового
контроля в России характеризуется
несогласованностью и разобщенностью,
отсутствием четкого взаимодействия.
И связано это в первую очередь
с несформированностью целостной системы
контроля за государственными финансами.
«Сейчас финансовый контроль - это, скорее,
набор госорганов, ведомств и служб, выполняющих
определенные контрольные функции. Более
260 законов, указов, постановлений регулируют
их контрольную деятельность, что не только
не облегчает взаимоотношения между ними,
но зачастую вносит элементы хаоса и дезорганизации»
Ляпунова Г. Деньги Всемирного Банка любят
счет // Коммерсантъ. 2009.№3. Статус и полномочия
контрольных органов определяются многочисленными
правовыми актами, зачастую допускающими
дублирование и параллелизм при выполнении
некоторых функций.
Кроме того, действия
органов финансового контроля не
скоординированы. Принципиальные полномочия
по проведению проверок целевого и
эффективного использования государственных
средств ряда федеральных государственных
органов, осуществляющих финансовый контроль
(Счетная палата, финансово-надзорные
органы Минфина РФ, ревизионные управления
министерств и ведомств федерального
уровня), как правило, повторяют друг
друга.
Между тем абсолютное
большинство контрольных органов
имеют достаточно специфические
задачи, и поэтому их сфера деятельности
ограничена. Подобной спецификой характеризуются
налоговые и таможенные органы, органы
валютного контроля. Главное контрольное
управление Президента Российской Федерации
также, правда достаточно условно, можно
отнести к органам финансового
контроля, поскольку в его задачи
входит контроль за исполнением указов
и распоряжений Президента Российской
Федерации, которые, как известно, касаются
не только финансовых вопросов. Предельно
ясны и контрольные функции Центрального
банка Российской Федерации и
его территориальных органов. Основная
проблема заключается главным образом
в распределении контрольных
полномочий при организации последующего
контроля между Счетной палатой,
финансово-надзорными органами Минфина
России, ревизионными аппаратами главных
распорядителей бюджетных средств
и в определенной степени - органами
Федерального казначейства, которые
в настоящее время наделены и
полномочиями последующего контроля.
Таким образом, можно
констатировать, что слабым звеном
в организации системы государственного
финансового контроля является недостаточно
проработанная нормативно-правовая
база, имеющая ряд недочетов, в
числе которых: неопределенность полномочий
органов, наделяемых контрольными функциями;
пересечение функций контрольных
органов и дублирование их контрольной
деятельности; нечеткость круга объектов
контроля; неопределенный порядок реагирования
объектов контроля на выявленные нарушения.
Значимость государственного
финансового контроля настолько
велика, что Международная неправительственная
организация высших контрольных органов
(ИНТОСАИ) разработала целый ряд стандартов
контрольно-ревизионной деятельности,
которые рекомендованы к применению органами
контроля разных стран в той мере, в какой
они совместимы с национальным законодательством.
Их цель - унификация контрольной деятельности
и увеличение доверия к ее результатам.
Международные стандарты аудита определяют
основополагающие методы финансового
контроля, способствуют повышению его
качества в соответствии с возрастающими
многообразными требованиями в области
международной аудиторской деятельности,
а также направлены на повышение эффективности
в борьбе с коррупцией, финансовым мошенничеством.
Специфика переходного
периода оказывает влияние на
формирование контрольных органов
и контрольной системы в целом.
Проводимая в России в этом направлении
работа пока не имеет четких ориентиров
и в результате недостаточно эффективна.
В то же время в стране продолжают
развиваться и укрепляться органы
государственного финансового и
негосударственного (независимого аудиторского
и общественного) контроля.
Единая концепция
осуществления финансового контроля
отсутствует до сих пор. Отдельные
элементы финансового законодательства
встречаются в статьях Конституции,
но они не складываются в целостную
систему. Вопрос о финансовом контроле
и органах, его осуществляющих, затронут
лишь в п. 5 ст. 101 Конституции (об образовании
Счетной палаты Российской Федерации).
Не раскрыт он и в Федеральном
законе № 2-ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации» от 15 декабря 1997
г. (в редакции от 3 ноября 2004 г.). В
ст. 6 «Понятия и термины, применяемые
в настоящем кодексе» Бюджетного
кодекса, введенного в действие с 1 января
2000 г., не предусмотрено понятие «финансовый
контроль»; в ст. 150-152, 157 нет четкого
перечня органов, осуществляющих финансовый
контроль, упоминается лишь Счетная
палата Российской Федерации Грачева
Е.Ю. Финансовая деятельность и финансовый
контроль в системе социального
управления // Финансовое право. 2003. № 2.
С. 11.
.
Напрашивается вывод о том, что системного
правового регулирования в области финансового
контроля нет.
Следовательно, возникает
объективная потребность разработки
и принятия соответствующей законодательной
базы, и важную роль здесь должен
сыграть федеральный закон о
государственном финансовом контроле.
Необходимо ускорить подготовку и принятие
такого закона, уточнить отдельные
его положения, предусмотрев методологически
определенное понятие о государственном
финансовом контроле, формулировку видов
выявляемых недостатков и нарушений,
а также принимаемых по ним
финансовых санкций, мер привлечения
к ответственности виновных лиц.
Кроме того, в законе следует четко
обозначить систему органов государственного
финансового контроля.
Органы местного самоуправления не входят
в систему органов государственной власти
и осуществляют свои полномочия самостоятельно.
В то же время согласно закону они могут
наделяться отдельными государственными
полномочиями с передачей необходимых
для их реализации материальных и финансовых
средств, находясь при этом под контролем
государства.
Итак, перед разработчиками
законодательной базы государственного
финансового контроля стоит задача
урегулировать следующие правоотношения:
· контроль за федеральными
финансовыми средствами, находящимися
в распоряжении федеральных органов,
а также передаваемыми в любых
формах субъектам Федерации и
органам местного самоуправления;
· контроль за финансовыми
средствами субъектов Федерации, в
том числе передаваемыми органам
местного самоуправления.
Следует решить и
другой стратегический вопрос: нужно
ли принимать всеобъемлющий закон
о государственном финансовом контроле?
Разделять сферы правового регулирования
целесообразно только тогда, когда
они абсолютно несовместимы. В
данном случае такой несовместимости
нет. Поэтому, видимо, требуется единый
закон, в котором будут учтены
все элементы и особенности контрольной
деятельности. Такой закон мог
бы лечь в основу соответствующего
раздела Бюджетного кодекса, а также
бюджетных и других финансовых законов
субъектов Федерации.
В настоящее время
наиболее широко известны и признаны
две формы контроля за использованием
государственных финансовых ресурсов
вообще и исполнением бюджетов в
частности - это парламентский и
административный контроль. Однако в
них не учитывается наличие в
уже действующей системе финансового
контроля новых органов, не зависящих
от обеих ветвей власти, - счетных
и контрольно-счетных палат. Значит,
в Положение о формах бюджетно-финансового
контроля необходимо добавить независимый
контроль. Тогда система финансового
контроля будет приведена в соответствие
с аналогами в демократических
государствах, где образуются независимые
от исполнительной и законодательной
ветвей власти контрольные органы в
форме счетных палат (Германия, Франция,
Италия и т.д.) либо ведомств государственных
контролеров или аудиторов (США,
Канада, Индия, Австралия и т.д.). Кстати,
в некоторых российских регионах
контрольно-счетные палаты уже получили
такой статус, основанный на равноудаленности
от всех ветвей власти. Иначе говоря,
в законе целесообразно закрепить
положение о том, что бюджетно-финансовый
контроль осуществляется в форме
парламентского, административного
и независимого контроля.
Анализ
правовых норм, определяющих виды, формы
и органы контроля, позволяет сделать
вывод о том, что законодательно
не определены Алексеев В.Б. Финансовое
право Российской. - М.: Волтерс Клувер,
2009.
:
· понятия
«финансовый контроль» и «система
финансового контроля»;
· единые
принципы финансового контроля;
· перечень
контролирующих и надзорных органов,
относящихся к органам финансового
контроля;
· порядок
взаимодействия органов финансового
контроля.
Обобщая вышесказанное, допустимо сформулировать
основную задачу, стоящую перед правовым
государством: создать на всей территории
Российской Федерации единое поле финансового
контроля, базирующееся на практичном
(с точки зрения применимости) законодательстве
с достаточно четко определенным понятийным
аппаратом.
Можно
констатировать, что в России сложились
основные элементы системы финансового
контроля, однако они пока далеки до
совершенства. В числе особо актуальных
проблем - отсутствие четкого определения
основных признаков, которые применяются
при квалификации нарушений, выявляемых
в процессе реализации контрольных
функций, незаконного, неэффективного
и нерационального использования
средств. К тому же в отсутствие механизма
применения контрольными органами мер
принуждения нарушители бюджетного
законодательства остаются безнаказанными.
3. Перспективы
развития финансового контроля
3.1 Эффективность
осуществления финансового контроля в
пределах РФ
В
настоящее время в Российской
Федерации нет ни единого органа
государственного финансового контроля.
Важным элементом государственного
управления, проведения единой фискальной
политики на всей территории страны, сохранения
ее целостности является президентский
контроль за соблюдением бюджетно-налоговой
дисциплины, осуществляемый в соответствии
с Конституцией РФ посредством издания
указов по финансовым бюджетным и
налоговым вопросам, подписания федеральных
актов.
Функции
финансового контроля выполняет
также Главное контрольное управление
Президента РФ, являющееся структурным
подразделением Администрации Президента
и действующее на основе Указа
Президента РФ «О мерах по обеспечению
государственного финансового контроля
в Российской Федерации».
Органы
исполнительной власти всех уровней
осуществляют финансовый контроль в
пределах своих полномочий, а также
направляют и контролируют деятельность
подведомственных им управлений.
Правительство
РФ на основании Конституции РФ и
Федерального закона от 17 декабря 1997 г.
«О Правительстве Российской Федерации»
контролирует и регулирует финансовую
деятельность министерств и ведомств.
При Правительстве РФ действует
Контрольно-наблюдательный совет, выполняющий
ряд контрольных функций в
области финансов. Одной из форм
общегосударственного финансового
контроля является парламентский контроль.
В обеих палатах Федерального
Собрания РФ имеются специальные
комитеты и комиссии, функциями которых
являются проверка правильности и полноты
предусмотренных в проекте бюджета
государственных доходов и расходов,
а также контроль за рациональным
и целевым использованием государственных
средств. В Государственной Думе
таким комитетом является Комитет
по бюджету, налогам, банкам и финансам,
в Совете Федерации - Комитет по бюджету,
финансовому, валютному и кредитному
регулированию.
3.2 Пути развития
финансового контроля в РФ
В настоящее
время большое значение приобретает
необходимость совершенствования
финансового контроля с целью
повышения его действенности
и эффективности.
Совершенствование
финансового контроля в РФ должно
осуществляться по следующим основным
направлениям. Ключевым направлением
совершенствования государственного
финансового контроля как важнейшей
составляющей финансового контроля
в РФ и повышения его эффективности
является принятие единой концепции
государственного финансового контроля
в РФ, которая должна установить
единые методологические и правовые
основы осуществления государственного
финансового контроля в РФ, определить
систему органов, осуществляющих контроль,
а также механизм их взаимодействия.
В рамках этих вопросов необходима
разработка научно-методических основ
оценки эффективности деятельности
органов государственного финансового
контроля и их сотрудников.
В целях
повышения эффективности расходования
государственных средств перспективным
направлением совершенствования контроля
является переход к аудиту эффективности
государственных расходов, который
представляет собой направление
деятельности контрольных органов,
предполагающее анализ результативности
и экономности использования
государственных средств, оценку возможных
резервов их роста и обоснованности
расходования. В настоящее время
отсутствует единая методика проведения
аудита эффективности государственных
расходов, не определены критерии и показатели
эффективности использования государственных
средств.
Важной
проблемой осуществления контроля
является низкий процент возврата бюджетных
средств по результатам проведённых
ревизий и проверок. Для повышения
эффективности проведения ревизий
финансово-хозяйственной деятельности
как одного из основных методов финансового
контроля необходимо в законодательном
порядке закрепить основы проведения
ревизии, определив цель и задачи
ревизии, порядок её проведения; состав
органов, имеющих право на проведение
ревизии, их права и обязанности;
определить права и обязанности
ревизуемых организаций.
Важным
вопросом совершенствования контроля
является исключение дублирования действий
контрольных органов, заключающееся
в совершении различными органами своих
функций в отношении одних
и тех же объектов контроля, - Министерства
финансов РФ, органов федерального
Казначейства, Счётной палаты РФ, контрольных
органов, созданных главными распорядителями
и распорядителями бюджетных
средств при осуществлении последующего
финансового контроля Симонова Л. Характер
и функции государственного финансового
контроля современной России // Федерализм.
- 2006. - № 1 (41). - С. 80