Рынок ценных бумаг: возникновение и развитие

 

     

 2.3. Механизм государственного регулирования российского рынка ценных бумаг

 

           Регулирование рынка ценных бумаг необходимо для упорядочения деятельности на нем всех его участников и операций между ними организациями, уполномоченными на эти действия. Регулирование рынка ценных бумаг охватывает:

• государственное регулирование;

• регулирование со стороны  профессиональных участников рынка  ценных бумаг, или саморегулирование  рынка. Государство может передать часть своих функций по регулированию уполномоченным или отобранным им организациям профессиональных участников рынка ценных бумаг; последние также могут договориться о том, что созданная ими организация

получает некие права  регулирования по отношению ко всем участникам данной организации;

• общественное регулирование, или регулирование через общественное мнение, поскольку реакция широких  слоев общества в целом на какие-то действия на рынке ценных бумаг способна стать первопричиной тех или  иных регулятивных действий государства  или профессионалов рынка.

Цели регулирования рынка  ценных бумаг:

• поддержание порядка  на рынке, создание нормальных условий  для работы всех участников рынка;

• защита участников рынка  от недобросовестности и мошенничества  отдельных лиц или организаций, от преступных организаций;

• обеспечение свободного и открытого процесса ценообразования  на ценные бумаги на основе спроса и  предложения;

• создание эффективного рынка, на котором всегда имеются стимулы для предпринимательской деятельности, а каждый риск адекватно вознаграждается;

• формирование (в определенных случаях) новых рынков, поддержку  необходимых обществу рынков и рыночных структур, рыночных начинаний и нововведений;

• достижение каких-либо общественных результатов (например, повышение темпов роста экономики, снижение уровня безработицы и т.д.)⁵.

          Процесс регулирования на рынке ценных бумаг включает в себя:

• создание нормативной  базы функционирования рынка — разработку законов, постановлений, инструкций, правил, методических положений и других нормативных актов, которые ставят функционирование рынка на общепризнанную и всеми соблюдаемую основу;

• отбор профессиональных участников рынка, соответствующих определенным требованиям по знаниям, опыту и капиталу;

• контроль за выполнением всеми участниками рынка норм и правил функционирования рынка;

• систему санкций за отклонение от норм и правил, установленных  на рынке.

        Принципы регулирования российского рынка ценных бумаг зависят от существующих в стране политических и экономических условий и при этом отражают проверенную временем историческую практику мирового рынка ценных бумаг. Основные принципы регулирования:

• разделение подходов в  регулировании отношений между  эмитентом и инвестором, с одной  стороны, и участниками рынка  — с другой. В первом случае регулируются отношения между владельцем прав по ценной бумаге и лицом, по ней обязанным, во втором — отношения, которые возникают в момент заключения и исполнения сделки между эмитентом и профессиональным участником, инвестором и профессиональным участником или между профессиональными участниками;

• выделение из всех видов  ценных бумаг так называемых инвестиционных — выпускаемых массово, сериями, рынок которых может быть быстро организован. Именно такие бумаги нуждаются в тщательном регулировании, поскольку, оперируя подобными инструментами, злоумышленники могут нанести большой ущерб участникам рынка;

• максимально широкое  использование процедур раскрытия  информации обо всех участниках рынка  — эмитентах, крупных инвесторах и профессиональных участниках;

 • обеспечение конкуренции  как механизма объективного повышения  качества услуг и снижения  их стоимости. Все субъекты  регулирования имеют равные права  перед регулирующими органами;

• разделение полномочий между  регулирующими органами. Нормотворчество  и нормоприменение не могут совмещаться в одном лице;

• обеспечение гласности  нормотворчества, широкое публичное обсуждение путей решения проблем рынка;

• соблюдение принципа преемственности российской системы регулирования рынка ценных бумаг, имеющей определенную историю и традиции;

• оптимальное распределение  функций регулирования рынка ценных бумаг между государственными и негосударственными органами управления — коммерческими и общественными организациями.

        Функции государства в регулировании рынка ценных бумаг сле-

дующие:

• концептуальная и законодательная  функция (концепция развития рынка, программа ее реализации, управление программой, законодательные акты для  запуска и развития рынка);

• концентрация ресурсов (государственных  и частных) на цели строительства и в первую очередь на опережающее создание инфраструктуры;

• установление правил игры — требований к участникам операционных учетных стандартов;

• контроль за финансовой устойчивостью и безопасностью рынка (регистрация и контроль за входом на рынок, регистрация ценных бумаг, надзор за финансовым состоянием инвестиционных институтов, принятие мер по их оздоровлению, контроль за соблюдением правовых и этических норм, применение санкций);

• создание системы информации о состоянии рынка ценных бумаг, ее открытость для инвесторов;

• формирование системы  защиты инвесторов от потерь (государственные  или смешанные схемы страхования  инвестиций);

• предотвращение негативного  воздействия на фондовый рынок других видов государственного регулирования (монетарного, валютного, фискального, налогового);

• предупреждение чрезмерного  развития рынка государственных ценных бумаг (отвлекающего часть денежного предложения инвестиционных ресурсов на покрытие непроизводительных расходов государства).

      Большинство этих задач в настоящее время еще не решены либо находятся в стадии проработки. Государство — крупнейший эмитент (финансирование государственного долга) и инвестор (государственная собственность в ценных бумагах предприятий и банков, централизованные капитальные вложения через инвестиции в ценные бумаги); макроэкономический регулятор, использующий инструменты рынка ценных бумаг в операциях на открытом рынке для проведения своей денежной политики; крупнейший дилер на рынке государственных ценных бумаг.

       Основные законодательные акты, которыми регулируется россий-

ский рынок ценных бумаг (все по состоянию на сегодняшний день): Гражданский кодекс РФ, части I и II (1995—1996); Закон ≪О банках и банковской деятельности≫ (2003); Закон ≪О Центральном банке Российской Федерации≫ (2002); Закон ≪О товарных биржах и биржевой торговле≫ (1992); Закон ≪О валютном регулировании и валютном контроле≫ (2003);

Закон об акционерных обществах (1996); Закон ≪О рынке ценных бумаг≫ (1996); указы Президента по развитию рынка ценных бумаг; постановления Правительства РФ (в основном касаются регулирования и развития рынка государственных ценных бумаг во всех их разновидностях).

        Главный документ, регулирующий отношения государства с инвесторами, — Закон ≪О государственном внутреннем долге РФ≫; он определяет понятие государственного долга, а также выделяет среди прочих его форм государственные займы, осуществляемые с помощью эмиссии ценных бумаг. Контроль за состоянием государственного долга был возложен на Верховный Совет РФ, затем —на Государственную Думу; управление долгом —на Правительство РФ.

        Обслуживание государственного долга осуществляет Центральный

банк Российской Федерации. Закон закрепил как эмитента ценных бумаг Правительство РФ, которое уполномочено определять условия и порядок эмиссии государственных долговых обязательств и нести ответственность по ним.

         Эта ответственность не распространяется на ценные бумаги, эмитированные субъектами Федерации и местными органами власти.         Нормативным документом, регулирующим рынок ценных бумаг, является Положение о выпуске и обращении ценных бумаг на фондовых биржах в России. В документе формулируется определение государственных долговых обязательств, а также устанавливается, что среди прочих эмитентами ценных бумаг могут выступать государство, государственные органы и органы местной власти. \

          Важнейшим документом, регулирующим российский фондовый

рынок в  целом, стал Федеральный закон ≪О рынке ценных бумаг≫ от 22.04.1996 N 39-ФЗ, согласно которому эмитентами ценных бумаг помимо других юридических лиц могут становиться органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. В законе систематизируется терминология фондового рынка, классифицируются виды ценных бумаг, виды профессиональной деятельности и участники рынка, регла-ментируются вопросы организации фондовой биржи, рассматриваются вопросы информационного обеспечения рынка ценных бумаг, в частности вопросы раскрытия информации эмитентами, ответственности за использование служебной информации, рекламы на фондовом рынке.

          Структура государственных органов, регулирующих рынок цен-

ных бумаг на федеральном уровне, достаточно сложна. Это обусловливают:

• смешанная (банковская и  небанковская) модель рынка, где регулирующие инстанции — Центральный банк РФ и небанковские государственные органы;

• масштабная приватизация, в ходе которой значительная часть государственных предприятий превратилась в акционерные общества, возникли инвестиционные фонды, произошло в огромных масштабах первичное размещение акций приватизированных предприятий. Все это привело к активному вмешательству в регулирование рынка приватизационного агентства;

• неустойчивость и конкуренция  российских властных структур.

           К основным государственным органам, регулирующим рынок ценных бумаг в России на федеральном уровне, относятся Главное правовое управление и Контрольное управление Администрации Президента РФ. Первое непосредственно участвует в работе Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг; второе осуществляет специальный мониторинг выполнения указов и распоряжений Президента РФ, связанных с приватизацией и рынком ценных бумаг.

         Правительство РФ. Правительство РФ осуществляет общее руководство развитием рынка ценных бумаг через федеральные органы исполнительной власти, ведет законопроектную деятельность, осуществляя подготовку проектов указов и распоряжений Президента РФ, а также федеральных законов в области ценных бумаг, назначает и контролирует работу головных исполнителей по подготовке нормативных актов (Минфин РФ, Минэкономразвития РФ и т.д.).

       Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) РФ является федеральным органом исполнительной власти по проведению государственной политики в области рынка ценных бумаг, контролю за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг, обеспечению прав инвесторов, акционеров и вкладчиков. ФСФР подчиняется непосредственно Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией и законодательством РФ.

         Структурно состоит из шести руководящих членов: председателя,

являющегося по должности  федеральным министром, первого  заместителя председателя, трех заместителей председателя и секретаря. Постановления ФСФР по вопросам, отнесенным к ее компетенции, обязательны для исполнения федеральными министерствами и иными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также профессиональными участниками рынка ценных бумаг и их саморегулируемыми организациями.

Федеральная комиссия принимает  решения по вопросам регулирования  рынка ценных бумаг, деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и нормативных актов о ценных бумагах. Решения Федеральной комиссии принимаются в форме постановлений.

          ФСФР издает распоряжения по вопросам выдачи, приостановления и аннулирования генеральных лицензий на осуществление лицензирования профессиональных участников рынка ценных бумаг, лицензий на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и иных лицензий, а также по вопросам, имеющим распорядительный или индивидуальный характер, не требующим принятия постановлений в соответствии с федеральным законом.

         Министерство финансов РФ. На рынке ценных бумаг Министерство финансов выполняет функции представителя эмитента государства, все функции по выпуску государственных ценных бумаг на федеральном уровне, государственного органа регулирования рынка. В качестве эмитента государства Министерство финансов России разрабатывает цели и условия выпуска ценных бумаг, заключает договоры на первичное их размещение, оказывает организационно-техническое содействие в создании первичного и ликвидного вторичного рынков государственных долговых обязательств, создает систему льгот, обеспечивающих спрос на них, определяет цены