Сравнительная характеристика организации межбюджетных отношений в Российской Федерации и США

 

В США, также как и в Российской Федерации, все целевые межбюджетные трансферты, выделяются из федерального бюджета бюджетам нижестоящих уровней во все сферы национальной экономики. В отличие от РФ, в США межбюджетных трансфертов, имеющих нецелевое направление не существует.

В настоящее время в США реализуется более 500 целевых федеральных программ финансирования нужд штатов и графств с помощью целевых трансфертов. Одно из важнейших направлений финансирования связано с реализацией социальных программ. Большинство из программ подпадают под действие федеральных законов, некоторые полностью финансируются и контролируются федеральным правительством, но очень много программ проводятся правительствами штатов (в этом случае расходы разделяются между штатами и федерацией). При этом местные органы власти все в большей степени руководствуются не региональным, а персональным принципом распределения средств (то, что у нас называется «адресной социальной поддержкой»).

В целом трансферты из федерального бюджета покрывают около 20% расходов штатов и используются в первую очередь на цели повышения благосостояния населения.

Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов двух типов. Первый тип — блок-гранты — выделяется на финансирование достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями. Существуют блок-гранты на здравоохранение, социальное обеспечение, а также на финансирование других расходных групп.

Вторым видом целевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня являются так называемые категорийные гранты (categorical grants), в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы. На федеральном уровне используется несколько видов таких грантов. Например, трансферты, рассчитываемые на основе формулы, распределяются между бюджетами штатов и муниципальных образований согласно законодательно или административно установленному критерию. Такой критерий предоставления финансовой помощи составляется с учетом расходных потребностей получателя средств, его возможности оказывать государственные услуги, стоимость оказания таких услуг, а также прилагаемые усилия по сбору налогов. Формулы расчета могут варьироваться, но как правило, они основываются на таких показателях, как численность населения и душевой доход. Некоторые виды целевых грантов (такие как, например, гранты на осуществление определенного проекта) выделяются на основе решения правительства бюджетам отдельных территорий в течение определенного срока.

В таблице 2.5 приведены все направления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета США бюджетам штатов и муниципальных образований.

Таблица 2.5

Федеральные гранты штатам и муниципальным образованиям в 2013 г.

Направление федеральных грантов	Бюджетные полномочия		Расходы
	млн.дол	%	млн.дол.
1	2	3	4
Национальная безопасность	15	0,02	31
Энергетика	1 754	0,37	1 160
Природные ресурсы и окружающая среда	5 336	0,9	6 495
Сельское хозяйство	727	0,13	1 010
Потребительское и жилищное кредитование	3 247	0,58	2 839
Транспорт	57 262	10,4	81 915
Региональное развитие	8 353	1,5	20 658
Образование, социальные услуги	66 087	12	93 448
Здравоохранение	290 436	52,5	308 184

 

Продолжение таблицы 2.5

1	2	3	4
Внутренняя безопасность (правоохранительная деятельность, помощь ветеранам)	119 694	21,6	116 924
Итого грантов,	552 911	100	632 664
в т.ч. дискреционные;	127 738	23,2	144 364
мандатные	425 173	76,8	488 300

 

Бюджетные полномочия (budget authority) - это полномочия, предоставляемые федеральным законам для взятия финансовых обязательств, которые повлекут расходы. Но расходы, необходимые для реализации федеральных программ,  как видно из таблицы 2.5, всегда превышают выделенные полномочия. Недостаток финансовых средств в  бюджетах штатов и муниципальных образований покрывается за  счет собственных источников доходов или путем заимствований (путем выпуска простого векселя или денежного займа).

Как и в Российской Федерации, в США большая доля межбюджетных трансфертов имеет социальное направление. Более половины выделенных трансфертов направлены в здравоохранение (52,5 процентов), второе место занимают трансферты в систему образования и социальную помощь разным категориям граждан (12 процентов).

Около половины всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на долевой основе, то есть выделение средств бюджетами вышестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта.

Система межбюджетных отношений в США с точки зрения обеспечения целевого использования бюджетных средств имеет следующие отличия от российской системы:

- финансирование  бюджетных расходов в пределах  установленных законами ассигнований, а также в соответствии с  обязательствами, установленными федеральными  законами, не зависит от объема поступающих в федеральный бюджет налоговых и иных доходов. От объема поступающих доходов зависит лишь объем привлекаемых заимствований и, соответственно, объем выпускаемых государственных долговых обязательств (государственные долговые обязательства выпускаются регулярно на сумму, соответствующую предполагаемой нехватке средств для осуществления планируемых бюджетных расходов);

- ограничение  заимствований и, соответственно, финансируемых  расходов осуществляется только  в случае достижения ежегодно устанавливаемого Конгрессом предельного размера государственного долга;

- никаким  получателям бюджетных средств (включая  штаты) не выделяются и не предоставляются  бюджетные средства вообще, без  указания их строгого целевого  назначения. [5]

Сравнительная характеристика бюджетного устройства США и Российской Федерации показала различие в подходах к территориальному распределению федеральных расходов. Причины такого разного подхода России и США кроются в концептуальных различиях самого понимания сути бюджетного федерализма. В США взаимоотношения федеральных властей с плательщиками федеральных налогов и получателями средств из федерального бюджета - компетенция исключительно федеральных органов власти, у штатов и графств свой уровень прав и обязанностей. В российской интерпретации бюджетного федерализма регион - вотчина только региональных властей, выступающих посредниками между федеральным Центром и гражданами.

 

Глава 3. Проблемы и перспективы   развития межбюджетных отношений в Российской Федерации

 

3.1 Проблемы межбюджетных отношений  в Российской Федерации

 

Для системы межбюджетных отношений в Российской Федерации в их текущем развитии можно отметить следующие тенденции:

- множество субъектов на региональном и местном уровнях;

- заметный контраст регионов и муниципальных единиц по экономическому потенциалу, как и бюджетно-налоговому;

- ограниченные возможности достижения бюджетной самодостаточности для большинства субъектов Федерации, как и субъектов местного уровня;

- отсутствие горизонтальных (договорных между субъектами отношений) механизмов бюджетного выравнивания;

- недостаточность ресурсов федерального бюджета для выравнивания государственного финансирования регионов посредством формализованных процедур;

- резкое несоответствие между финансовыми ресурсами, направляемыми на уровень регионов, и налагаемой за их использование ответственностью;

- централизация межбюджетных отношений сверх полезной меры.

Распределение доходных источников в РФ характеризуется высокой централизацией полномочий по установлению и администрированию налогов и, следовательно, крайне низкой налогово-бюджетной самостоятельностью региональных и местных властей. Это характеризуется значительными отклонениями в уровне обеспеченности регионов собственными бюджетными ресурсами. При этом налоговая база федеральных налогов и сборов распределена крайне неравномерно: 60% налоговых поступлений в целом по России поступает с территории лишь 11 регионов (в которых проживает 27% населения страны), в том числе 70% налога на прибыль – из 10 регионов, 50% НДС – из 5.

Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы РФ регулируется Бюджетным кодексом РФ и, следовательно, подпадает под действие бюджетно-правовых принципов, установленных  БК РФ. Принципов, имеющих непосредственное отношение к распределению доходных источников в бюджетном законодательстве (гл.5 БК РФ), лишь несколько – это принцип разграничения доходов и расходов и принцип самостоятельности бюджетов.

Представляется, что основным принципом разграничения доходов между уровнями бюджетной системы является их соответствие объему расходных обязательств федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы  - одна из сложных проблем бюджетного процесса. Две главные проблемы, которые решаются в последнее время в области расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, можно сформулировать следующим образом:

- какие  виды расходов следует финансировать за счет средств конкретных бюджетов бюджетной системы (разграничение бюджетных полномочий);

-  какой целесообразный количественный  размер этих расходов (определение  необходимого объема финансовых  средств).

По мнению российских экономистов, полное разграничение всех расходных полномочий по уровням бюджетной системы не может быть достигнуто. Такая цель выступает в роли некоего идеала, поскольку при любых условиях ответственность за состояние государственных финансов несет федеральный центр.

В настоящее время в РФ продолжают действовать многочисленные правовые акты федерального уровня, возлагающие на региональные власти дополнительные расходные полномочия, не обеспеченные (или частично  обеспеченные) источниками финансирования.

В результате региональные и особенно местные власти не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, повышению качества бюджетных услуг, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечения инвестиций в общественную инфраструктуру.

В российской бюджетной системе остро стоит проблема горизонтальной и вертикальной разбалансированности: централизация налоговых доходов бюджетов и субсидиарность в распределении расходов приводят к проблеме дефицита региональных и местных бюджетов и вызывают необходимость перераспределения средств с целью бюджетного выравнивания.

Несбалансированность бюджетов «по вертикали» определяется тем, что объем функций, возлагаемых на субфедеральные органы власти, как правило, превышает их возможности по финансированию необходимых расходов за счет закрепленных доходных источников.

Несбалансированность бюджетов «по горизонтали» связана с неравномерностью экономического развития территорий, соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов (различия доходных возможностей крупных и малых городов, урбанизированных и сельских районов). Указанные различия возникают в силу не зависящих от самих территорий причин: отсутствия природных ресурсов, неблагоприятной демографической структуры населения.