Теоретические аспекты формирования межбюджетных отношений

C 1 января 2005г. в соответствии  Федеральным законом от 20 августа  2004г. № 120 - ФЗ в БК РФ исключено  понятие «регулирующие доходы»,  что не совсем логично. Определение  понятий дотаций и бюджетных  кредитов дается в ст. 6 БК РФ. Дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого  уровня бюджетной системы Российской  Федерации на безвозмездной и  безвозвратной основе. Обращаем  внимание, что в новой редакции  БК РФ из определения дотации  исключено их направление на  финансирование текущих расходов  бюджета - получателя дотации. 

Из ст.6 новой редакции БК РФ (от.26.04.07) теперь исключено определение понятия  «субвенция». На наш взгляд, данный шаг является не совсем логичным, поскольку  затрудняет единое понимание данного  термина практическими работниками  финансово-бюджетной сферы, так как  именно в ст.6 сосредоточена основополагающая терминология кодекса. Теперь данный термин в БК РФ сосредоточен только в гл.16 «межбюджетные трансферты» и  различается в зависимости о  взаимодействии каких уровней бюджетной системы идет речь. Например, субвенция из федерального бюджета определяется как межбюджетный трансферт, предоставляемый бюджетам субъектов РA в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. По аналогии определяется субвенция из регионального бюджета, только на один уровень бюджетной системы ниже. [19, с.11]

Тоже самое можно сказать о субсидиях. Субсидия из федерального бюджета определяется как межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. По аналогии определяется субсидия из регионального бюджета, только на один уровень бюджетной системы ниже.

Общим для дотаций, субвенций и  субсидий является их безвозмездный  и безвозвратный характер. Отличительной  чертой субвенций и субсидий от дотаций  является их целевой характер. А  субвенции и субсидии разграничиваются по объемам финансирования: за счет субвенции полностью финансируются  те или иные целевые расходы, а  субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит - это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает  предоставление средств юридическим  лицам или другому бюджету  на возвратной и возмездной основах. В рамках заявленной темы нас будут  интересовать дотации и только те субвенции, субсидии и бюджетные кредиты, которые предоставляются бюджетам другого уровня бюджетной системы РФ.

Бюджетный кредит предоставляется  на возмездной и возвратной основе, что полностью соответствует  самой сущности кредита. Возвратностью  и возмездностью бюджетный кредит отграничивается от дотаций, субвенций  и субсидий.

Еще одной формой межбюджетных трансфертов  абз. ст. 129 БК РФ называет "иные безвозмездные  и безвозвратные перечисления".

Согласно ст. 47 новой редакции БК РФ к собственным доходам бюджетов бюджетной системы отнесены доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством  о налогах и сборах; неналоговые  доходы, зачисляемые в бюджеты  в соответствии с законодательством  РФ; доходы, полученные бюджетами в  виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций. При таком подходе вряд ли логично относить в разряд собственных (логично относить к регулирующим) доходов бюджета, исходя из их экономической природы, например, трансферты, поступающие в различных формах из бюджетов бюджетной системы РФ, или поступления от федеральных или региональных налогов, по которым к тому же нередко меняются нормативы отчислений в бюджеты нижестоящего уровня. [16, с.157]

Вывод. Основой нормативно-законодательной  базы, регулирующей межбюджетные отношения, а именно, процессы аккумуляции финансовых ресурсов в бюджетах, их распределение  и перераспределение, является Налоговый  Кодекс РФ (НК РФ) и Бюджетный кодекс РФ. Действующая редакция гл. 16 БК РФ посвящена непосредственно межбюджетным трансфертам. В ней определяются:

1) формы межбюджетных трансфертов,  предоставляемых из федерального, региональных и местных бюджетов;

2) условия предоставления межбюджетных  трансфертов;

3) общие положения о фондах, формируемых  в составе федерального, региональных  и местных бюджетов, из которых  предоставляются межбюджетные трансферты.

Общий вывод по главе. Межбюджетные отношения - это взаимоотношения  между бюджетами различных уровней  в рамках единого государства. Конечная цель межбюджетных отношений и бюджетного федерализма состоит в обеспечении  гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных  социальных услуг и достойного уровня жизни.

Для бюджетного процесса федеративных государств характерно единство бюджетного процесса и его децентрализация («горизонтальная» и «вертикальная»). Для устранения «горизонтальных» и  «вертикальных» диспропорций бюджетного федерализма необходима система  межбюджетного выравнивания. Наиболее значимыми проблемами бюджетной  системы РФ является проблема несоответствия доходов региональных и местных  бюджетов расходным обязательствам региональных и местных органов  власти.

Глава 2. Особенности  межбюджетных отношений в России

2.1. Механизм взаимоотношений  федерального и региональных бюджетов

Современное состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации  в значительной степени зависит  от того, как они складываются между  федеральным центром и регионами.

Наиболее сложная проблема в  бюджетном устройстве - бюджетный  федерализм, т.е.бюджетные взаимоотношения центра и регионов. В соответствии с законодательством РФ доходная часть бюджетов бюджетной системы РФ должна состоять из налоговых и неналоговых доходов, безвозмездных поступлений, кредитных ресурсов.

Основными задачами бюджетных взаимоотношений  между центром и регионами  является:

- ликвидации несоответствия между  объемом расходных обязательств  субфедеральных органов власти  и величиной закрепленных за  бюджетами данных уровней доходных  поступлений;

- сдерживание и сокращение уровня  дифференциации регионов в плане  социально-эконономического развития  с целью сбалансированного экономического  развития, не допускающего сильной  межрегиональной социальной напряженности; 

- стимулирование территориальных  «налоговых усилия» (побуждать  территориальные органы власти  к мобилизации дополнительных  бюджетных доходов на основе  более полного использования  и развития их собственного  доходного потенциала;

- ориентация бюджетных политик  территориальных властей на реализацию  общегосударственных приоритетов.

- устранение недостатков налоговой  системы.

Все эти задачи решаются с помощью  механизма межбюджетного выравнивания.

Основным инструментом механизма  межбюджетного выравнивания (межбюджетных отношений) между федеральным центром  и регионами (также как между  регионами и муниципалитетами), как  уже было сказано ранее, являются межбюджетные трансферты.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы  РФ предоставляются в форме:

1. дотаций на выравнивание бюджетной  обеспеченности субъектов РФ, которые  распределяются между субъектами  РФ в соответствии с единой  методикой, утверждаемой Правительством  РФ в соответствии с требованиями  БК РФ. Согласно ей уровень  расчетной бюджетной обеспеченности  субъектов Российской Федерации  до распределения дотаций из  Фонда определяется по формуле:

БО_i = ИНП_i / ИБР_i ,где:

БО_i - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до распределения дотаций из Фонда;

ИНП_i - индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;

ИБР_i - индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации. [2, с.1]

Индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых  доходов консолидированного бюджета  субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры  экономики субъекта Российской Федерации. Индекс налогового потенциала применяется  для сопоставления уровней расчетной  бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых  доходов субъектов Российской Федерации  в расчете на душу населения или  в абсолютном размере.

Индекс бюджетных расходов - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг  в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.

Индекс бюджетных расходов применяется  для сопоставления уровней расчетной  бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов  Российской Федерации в расчете  на душу населения или в абсолютном размере.

Дотации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов  РФ. Проект и методика распределения  дотаций на выравнивание бюджетной  обеспеченности субъектов РФ между  субъектами РФ вносится в Государственную  Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете  на очередной финансовый год и  плановый период и утверждается при  рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении. То же самое  касается субсидий и субвенций.

2. Совокупность субсидий бюджетам  субъектов РФ из федерального  бюджета образует Федеральный  фонд софинансирования расходов. В составе федерального бюджета  могут предусматриваться субсидии  бюджетам субъектов РФ на выравнивание  обеспеченности субъектов РФ  в целях реализации ими отдельных  расходных обязательств.

3. Совокупность субвенций бюджетам  субъектам РФ из федерального  бюджета образует Федеральный  фонд компенсаций.

Субвенции распределяются между всеми  субъектами РФ единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально  численности населения, потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных  ассигнований на исполнение соответствующих  обязательств объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных)услуг в субъектах РФ

4. иных межбюджетных трансфертов  бюджетам субъектов РФ, которые  предусмотрены федеральными законами  и принятыми в соответствии  сними нормативно правовыми актами  Правительства РФ, бюджетам бюджетной  системы РФ могут быть предоставлены  иные межбюджетные трансферты.

Крупнейшим каналом федеральной  финансовой помощи регионам являются дотации на выравнивание уровня минимальной  бюджетной обеспеченности из ФФПР. (см. табл. 1).

Механизм межбюджетных отношений, при котором основным регулятором  стал выступать целевой Фонд финансовой поддержки регионов, введен с 1994 г. В 1994 г. фонд формировался в размере 22 % НДС (за счет его доли, поступавшей  в федеральный бюджет), в 1995 г. - в  размере 27% НДС. В 1996-1998гг. фонд создавался за счет 15 % общего размера налоговых  доходов, поступающих в федеральный  бюджет, за исключением подоходного  с физических лиц и ввозных  таможенных пошлин. В 1999 и 2000гг. он был  образован в размере 14% налоговых  доходов, поступающих в федеральный  бюджет, за исключением доходов от НДС и акцизов по товарам, ввозимым на территорию РФ, таможенных пошлин и  иных таможенных платежей. [16, с.160]

В соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете с 2001 г. ежегодно образовывается Федеральный  фонд финансовой поддержки субъектов  РФ (ФФПР), основное предназначение которого - выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности предоставляются субъектам РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ

В течение нескольких лет ФФПР составлял  около 14 % от общего размера налоговых  доходов федерального бюджета, за исключением  доходов от таможенных пошлин.

Как видно из таблицы 1, объем фонда, начиная с 2000г. имеет в абсолютном выражении устойчивый рост. При этом в процентном отношении наблюдается  снижение. Например, с 2007 по 2008г.г. он вырос  на 26,2 %. (см.табл. приложения 2). Данный факт свидетельствует о росте доходной

Таблица 1

Масштабы Фонда финансовой поддержки  субъектов Российской Федерации  в 1994-2007 гг.

года	сумма в млрд.руб., (до 1998г.-трлн.руб.)	доля в % в федеральном бюджете (вкл.внебюджеиные фонды)	кол-во дотационных регионов
1994	11,9	6,1	-
1995	23,6	8,3	78
1996	39,3	9,0	75
1997	52,9	10,0	81
1998	39,2	7,8	76
1999	33,7	5,9	76
2000	57,4	6,7	71
2001	100,3	8,4	70
2002	147,5	7,6	71
2003	173,8	7,2	71
2004	175,8	6,4	71
2005	189,9	5,4	67
2006	228,2	5,3	65
2007	260,4	4,8	69
2008	328,6	5,2	72