Управление государственным внутренним долгом в Российской Федерации

50 000,0 млн. рублей – по кредитам, привлекаемым юридическими лицами, зарегистрированными и осуществляющими свою основную уставную деятельность на территории Северо-Кавказского федерального округа, на реализацию инвестиционных проектов на территории Северо-Кавказского федерального округа;

45 768,3 млн. рублей – по кредитам, привлекаемым организациями оборонно-промышленного комплекса для целей выполнения (реализации) государственного оборонного заказа на основе государственных контрактов с Министерством обороны Российской Федерации;

25 000,0 млн. рублей – по кредитам, привлекаемым открытым акционерным обществом «Концерн ПВО «Алмаз-Антей» на строительство новых заводов.

Исполнение государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации и иностранной валюте за счет средств федерального бюджета в 2011 году не осуществлялось в связи с отсутствием гарантийных случаев и, соответственно, требований к Минфину России об исполнении указанных гарантий.

8.8.2.6. По результатам проверки Счетной палатой Государственной долговой книги Российской Федерации, первичных платежных документов, инвентаризационных описей и произведенных расчетов состояния государственного внутреннего долга на 1 января 2011 года и на 1 января 2012 года в целом объемы государственного внутреннего долга составили на 1 января 2011 года 2 940 391,6 млн. рублей и на 1 января 2012 года – 4 190 553,0 млн. рублей.

Глава 3. Совершенствование механизма погашения государственного внутреннего долга Российской Федерации

3.1. Основные факторы, определяющие характер и направления долговой политики Российской Федерации

В планируемом периоде  одновременно несколько факторов будут  определять формы и масштабы государственных  заимствований.

Фактор 1. Макроэкономические условия реализации долговой политики.

В соответствии со сценарными условиями и основными параметрами  прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2012-2014 гг. реализация долговой политики в предстоящий  период будет осуществляться в условиях ускорения темпов роста национальной экономики, постепенного снижения инфляции, умеренного роста цен на нефть и относительной стабильности курса рубля (Таблица 3).

Таблица 3

Основные макроэкономические показатели в 2012-2014 гг.

Подавляющую часть нефтегазовых доходов  бюджета планируется направлять на финансирование расходов и лишь незначительную долю - на пополнение Резервного фонда: в 2012 г. - 3,3%, в 2013 г. - 1,0%, в 2014 г. - 0%. Пополнение Фонда национального благосостояния (ФНБ) в предстоящий период не планируется. Динамика объемов суверенных фондов представлена в приложении 2.

Дефицит федерального бюджета  сохранится на протяжении всего планового  периода, увеличиваясь в абсолютном выражении в 2012-2013 гг. и снижаясь в 2014 г. В относительном выражении  в первые два года дефицит составит 2,7% ВВП, а в 2014 г. снизится до уровня 2,3% ВВП.

Основным источником финансирования дефицита федерального бюджета в 2012-2014 гг. выступят государственные  заимствования. При этом планируется, что в среднем на 90% дефицит  будет покрываться за счет государственных внутренних заимствований, объем валового привлечения по которым составит свыше 2 трлн. руб. ежегодно.

Исходя из параметров, заложенных в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации в 2012-2014 гг., и с учетом планируемых объемов заимствований, в предстоящий период значения показателей долговой устойчивости Российской Федерации будут по-прежнему вне опасных зон (Таблица 4).

Таблица 4

Показатели долговой устойчивости Российской Федерации (бюджетная позиция)

Фактор 2. Низкий уровень  государственного долга.

По состоянию на 1 июля 2011 г. объем государственного долга  Российской Федерации составил 4,6 трлн. руб., в том числе государственный внутренний долг - 3,6 трлн. руб., государственный внешний долг -36,8 млрд. долл. США (эквивалентно 1,0 трлн. руб.). В предстоящий период объем государственного долга будет ежегодно возрастать, достигнув к концу 2014 года уровня 12 трлн. руб. или 17% ВВП. При этом объем внешних обязательств государства вырастет почти в 2 раза, составив около 2,0 трлн. руб., внутренних - в 2,8 раз, достигнув почти 10 трлн. руб. (приложение 3).

Вместе с тем, по ряду параметров имеющийся «запас прочности» не может рассматриваться как безусловный в плане обеспечения долговой устойчивости Российской Федерации. Во-первых, темпы роста государственного долга и, соответственно, расходов на его обслуживание являются весьма высокими.

В-третьих, весьма вероятным  является сценарий, при котором в планируемом периоде Россия может лишиться одного из важнейших факторов финансовой стабильности - «подушки безопасности» в лице Резервного фонда. Его объем, ожидаемый к 1 января 2013 г., составит 1,6 трлн. руб. при условии, что цена на нефть в 2012 году не опустится ниже 93 долл. США за баррель, а пополнение составит 164,0 млрд. руб. Однако в случае развития макроэкономической ситуации в 2012 году по худшему сценарию, нам не только не удастся достичь планируемых объемов Резервного фонда, но и придется направлять на выполнение в 2013 году расходных обязательств как чистые поступления от заемных источников, так и значительные средства из самого Резервного фонда вплоть до его полного исчерпания. Отсутствие «подушки безопасности» существенно повысит уязвимость государственного бюджета, приведет к росту стоимости заимствований и, следовательно, к увеличению расходов на обслуживание госдолга.

В-четвертых, согласно расчетам, в случае развития негативного сценария, при котором цена на нефть упадет до 60 долл. США за баррель и останется на этом уровне в течение года, дефицит федерального бюджета превысит 5% ВВП. Это потребует изыскания дополнительных источников его финансирования. Потенциально, в качестве таковых могут рассматриваться средства ФНБ, поступления от приватизации и повышения налогов. Однако использование средств ФНБ лишит «подушки безопасности» хронически дефицитный бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, доходы от продажи госимущества носят конъюнктурный характер, а увеличение налогового бремени на экономику крайне нежелательно в связи с возможными негативными социальными последствиями.

В условиях реализации неблагоприятного сценария основным источником покрытия дефицита федерального бюджета станут госзаимствования. Принимая во внимание, что объемы последних уже установлены на беспрецедентно высоком уровне, речь идет о накоплении существенных бюджетных рисков, связанных, как минимум, со значительным ухудшением для Российской Федерации, как суверенного заемщика, финансовых условий заимствований на рынках капитала и резким ростом долговой нагрузки на федеральный бюджет, а, при самом негативном развитии событий, о невозможности привлечения заемных ресурсов в необходимых объемах на приемлемых условиях.

Таким образом, такой  фактор государственных заимствований как низкий текущий уровень государственного долга требует постоянного мониторинга. Пока он позволяет проводить политику наращивания госзаимствований, не опасаясь кардинального ухудшения состояния долговой устойчивости Российской Федерации. При развитии макроэкономической ситуации по сценариям, близким к утвержденному прогнозу социально-экономического развития страны, в предстоящий период показатели долговой устойчивости Российской Федерации останутся на относительно безопасных уровнях. При планируемых объемах заимствований долговая нагрузка на федеральный бюджет будет оставаться в пределах параметров, позволяющих надлежащим образом осуществлять обслуживание государственного долга, будут сохранены предпосылки для поддержания суверенных кредитных рейтингов на инвестиционном уровне.

Тем не менее, учитывая высокую  зависимость российской экономики  и состояния федерального бюджета  от конъюнктуры мировых сырьевых рынков, поддержание умеренной долговой нагрузки является стратегической задачей. Ее решение будет означать сохранение важнейшего конкурентного преимущества нашей страны. Разумная заемная политика будет создавать условия для роста возможностей в частном секторе, обеспечит инвестиционную привлекательность национальной экономики в целом.

Фактор 3. Состояние внутреннего  рынка капитала

До кризиса 2008 года, то есть в условиях устойчивого профицита  федерального бюджета, внутренние заимствования  составляли относительно небольшую  величину - 170-250 млрд. руб. в год. Выпуск облигаций федеральных займов (ОФЗ) осуществлялся, исходя из скорее технических (поддержание функционирования рынка, создание безрисковой кривой доходности и пр.), чем финансовых соображений. Ситуация принципиально изменилась с 2009 года, когда внутренний рынок стал рассматриваться в качестве основного источника финансирования бюджетного дефицита.

За последние 10 лет  внутренний рынок государственных  ценных бумаг продемонстрировал  устойчивый рост, превратившись в  ключевой сегмент финансового сектора  страны: по объему обращающихся ценных бумаг на рынок ОФЗ сегодня приходится значительная доля - 37% - всего долгового рынка России. При этом только за последние 2,5 года объем рынка ОФЗ увеличился с 1,1 до 2,5 трлн. руб., то есть более чем в 2 раза.

Существенно улучшились (для заемщика-эмитента) ценовые параметры заимствований. Доходность рыночного портфеля госбумаг снизилась в 2009-2011 гг. с 11,6% до менее 7,2% при среднем сроке до погашения ОФЗ равном 3,5 года. Кривая ОФЗ более ликвидна на отрезке 2-7 лет и менее - на коротком и длинном концах.

Сложившаяся структура  рынка ОФЗ уже обеспечила его  участникам возможность торговли фьючерсами на гособлигации: с февраля 2011 года на РТС, а с марта 2011 года на ММВБ запущена торговля фьючерсными контрактами  на корзину ОФЗ, позволяющими инвесторам хеджировать процентные риски, связанные с вложениями в госбумаги. Пока объем торгов фьючерсами на ОФЗ составляет незначительную величину (менее 1%) от объема их вторичной торговли, однако объем открытых позиций постоянно увеличивается. В июне 2011 г. их сумма превысила 1,7 млрд. руб.

Отличительной особенностью внутреннего долгового рынка  является его высокая волатильность. За последние 3 года средняя доходность 10-летних российских государственных  облигаций составила 8,53% при стандартном  отклонении 1,37%. За тот же период средняя доходность 10-летних казначейских облигаций США составила 3,23%, а стандартное отклонение -0,40%, что в три раза меньше диапазона колебаний российских облигаций. Подобная волатильность, нехарактерная для активов инвестиционного уровня, негативно влияет на инвестиционную привлекательность внутреннего рынка государственных облигаций и резко снижает возможности инвесторов планировать свои финансовые потоки. Основные факторы таких колебаний на российском рынке: значительная подверженность влиянию фундаментальных, в том числе внешних, факторов, например, ситуации на глобальных финансовых и товарных рынках. Большую роль играют прогнозы курсовой динамики рубля, ожидаемый и фактический уровень ликвидности кредитно-денежной системы в целом, процентная политика Банка России и пр. Все эти события и явления непосредственно отражаются на уровне текущего спроса и цен на государственные ценные бумаги Российской Федерации.

Отсутствие в России центрального депозитария является серьезным дестимулирующим фактором для многих иностранных частных и государственных инвестиционных фондов, которые, согласно требованиям регуляторов, не могут инвестировать на рынках тех государств, где отсутствует институт централизованного учета прав на ценные бумаги.

Таким образом, превращение  национального рынка капитала в  действительно стабильный и масштабный источник удовлетворения возросших  потребностей федерального бюджета  возможно только в случае существенной модернизации и либерализации этого  рынка.

Фактор 4. Государственные гарантии Российской Федерации

На текущем этапе  развития российской экономики государственные  гарантии играют все более значительную роль, выступая в качестве важного  инструмента посткризисной экономической  политики. В последнее время многие, если не большинство программных документов (отраслевых стратегий, федеральных целевых программ, «дорожных карт» и т.п.) содержат ссылки на государственные гарантии Российской Федерации как главное условие привлечения денежных ресурсов для финансирования проектов в сфере модернизации экономики, инфраструктуры, частно-государственного партнерства, поддержки экспорта высокотехнологичной отечественной продукции.