Управление государственным внутренним долгом в Российской Федерации

В федеральном бюджете  на 2011 год предусмотрено предоставление государственных гарантий Российской Федерации в общем объеме около 551,1 млрд. руб.

Принятие обязательств по государственным гарантиям оказывает  существенное влияние на основные параметры  федерального бюджета. Объем предоставленных  гарантий формирует условные обязательства  государства и включается в общий объем государственного долга Российской Федерации. Таким образом, увеличение объема гарантийных обязательств непосредственно влияет на рост государственного долга, расходы бюджета и источники покрытия его дефицита. При этом на стадии формирования бюджетных проектировок (планирования объема предоставления гарантий) обеспечение точности прогноза величины бюджетных ассигнований на исполнение данного вида условных обязательств крайне затруднено в связи с неопределенностью условий сделок (проектов), которым оказывается государственная поддержка. Эта особенность значительно осложняет бюджетное планирование как на короткий период, так и в долгосрочной перспективе.

Фактор 5. Сохранение потребности  в привлечении зарубежного заемного капитала со стороны корпоративного сектора.

В планируемом периоде  сохраняются условия, стимулирующие  использование российскими банками  и предприятиями зарубежных долговых рынков в качестве источника фондирования своей деятельности. Основные предпосылки - дефицит «длинных денег» на российском финансовом рынке, относительная дешевизна внешних заимствований и доступность данного ресурса для крупных компаний, особенно с участием государства. В этой связи Россия как суверенный заемщик заинтересована в том, чтобы создавать «целевые ориентиры» для формирования благоприятных условий заимствований национальных хозяйствующих субъектов. Нам необходимо поддерживать свое присутствие в наиболее востребованных сегментах внешних долговых рынков. В то же время, предстоит принять меры, направленные на дестимулирование притока в экономику страны «горячих денег» в форме краткосрочных займов и кредитов.

Таким образом, в 2012-2014 гг. государственная долговая политика будет строиться, исходя из необходимости, с одной стороны, поддержания  способности корпоративных российских заемщиков привлекать финансирование на внешнем и внутреннем рынках на максимально благоприятных условиях, а с другой - эффективного мониторинга долговой ситуации негосударственного сектора.

3.2. Приоритеты и инструменты  внутренней долговой политики

Реализация долговой политики Российской Федерации в 2012-2014 гг. будет осуществляться в соответствии со следующими целями:

- обеспечение сбалансированности  федерального бюджета при сохранении  достигнутой в последние годы  высокой степени долговой устойчивости;

- поддержание высокого  уровня кредитных рейтингов России  инвестиционной категории с перспективой  создания предпосылок для повышения  рейтингов до категории «А»;

- дальнейшее развитие  национального рынка государственных  ценных бумаг;

- обеспечение постоянного  доступа Российской Федерации  и национальных корпоративных  заемщиков к внутреннему и  внешнему источникам заемного  капитала на приемлемых условиях, минимизация стоимости заимствований;

- поддержание мерами  политики безопасных тенденций в сфере внешнего долга российского корпоративного сектора, в том числе ограничение притока спекулятивного капитала («горячих денег»).

Решение задачи поддержания  высокой ликвидности внутреннего  рынка, обеспечения присутствия  на нем широкого круга инвесторов и стимулирования инвестиционного спроса требует скорейшей реализации комплекса мер по повышению привлекательности рынка государственных ценных бумаг.

В планируемый период предлагаемые инвесторам ОФЗ будут  диверсифицированы по срокам до погашения. При этом приоритетным направлением эмиссионной политики будет выпуск среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Эмиссия краткосрочных инструментов (до 1 года) рассматривается как исключительная мера, использование которой оправдано лишь в условиях крайне неблагоприятной рыночной конъюнктуры при отсутствии возможностей фондирования за счет эмиссии среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Такая практика позволит поддерживать на низком уровне риски ограничения доступа к рефинансированию, а также оптимизировать структуру государственного внутреннего долга по срокам до погашения. Исходим из необходимости поддерживать дюрацию портфеля ОФЗ на уровне 5 лет.

Планируется выпускать  ОФЗ с постоянной ставкой купонного  дохода. На нынешнем этапе эмиссия ОФЗ с переменной ставкой купонного дохода, которая устанавливается в зависимости от динамики индекса потребительских цен или ключевых индикаторов денежного рынка, не относится к числу приоритетов долговой политики.

Будет продолжен курс на обеспечение концентрации эмиссии в «эталонных выпусках» с большими объемами в обращении и погашением в «стандартных» точках кривой доходности облигаций, то есть 3, 5, 10, 15, 30 лет. Погашаемые в эти сроки выпуски облигаций наиболее востребованы инвесторами, так как позволяют им, в частности, хеджировать процентные и валютные риски. Поддержание высокой ликвидности «эталонных выпусков» ОФЗ планируется осуществлять путем регулярного обмена облигаций с приближающимися сроками погашения на новые «эталонные выпуски».

Планируется продолжить практику публикации квартальных графиков аукционов по размещению ОФЗ. В целях  выявления инвестиционных предпочтений, специфики спроса и ожиданий относительно объемов выпусков и динамики процентных ставок будет осуществляться регулярное взаимодействие с ключевыми участниками рынка ОФЗ. По их результатам, в случае значительных изменений ожиданий инвесторов и рыночной конъюнктуры, в график аукционов будут вноситься необходимые для поддержания стабильности рынка корректировки.

Доходность размещаемых выпусков ОФЗ будет формироваться под влиянием, прежде всего, текущих потребностей бюджета (предложение) и в зависимости от рыночной конъюнктуры (спрос на облигации), с учетом решения стратегической задачи по достижению и поддержанию целевой дюрации портфеля ОФЗ на уровне 5 лет.

Следует продолжить практику размещения государственных сберегательных облигаций (ГСО) для удовлетворения спроса со стороны институциональных  инвесторов, прежде всего, осуществляющих размещение средств пенсионных накоплений.

Дальнейшие меры по развитию внутреннего рынка будут направлены на совершенствование рыночной инфраструктуры и повышение ликвидности обращающихся выпусков государственных ценных бумаг. В этой связи предлагаем направить  долговую политику на решение следующих задач:

1) Создание предпосылок  (возможности) для расчетов по  сделкам с ОФЗ с использованием  международных депозитарно-клиринговых  систем.

Решение указанной проблемы требует внесения изменений в  закон «О рынке ценных бумаг», направленных на упрощение доступа иностранных участников (депозитариев) к рынку ОФЗ. Можно ожидать, что снятие законодательных ограничений на открытие иностранным депозитариям счетов номинального держателя в российском депозитарии может способствовать оттоку части операций с ОФЗ за рубеж. Однако соответствующее решение, если оно будет поддержано и принято, создаст предпосылки для конкуренции между российскими и иностранными депозитариями, что не может не оказать положительного влияния на качество оказываемых услуг. Что касается возможного негативного эффекта, то он будет иметь незначительный и временный характер и многократно компенсируется притоком иностранных инвесторов на российский рынок ценных бумаг.

2) Допуск ОФЗ к обращению  на фондовой бирже.

В настоящее время  ОФЗ обращаются в секции государственных ценных бумаг (ГЦБ) ММВБ, корпоративные ценные бумаги торгуются на фондовой бирже ММВБ. В результате участникам рынка приходится заключать сделки с ОФЗ и корпоративными ценными бумагами с использованием разных счетов, что ограничивает их возможности по работе с различными видами финансовых активов. Кроме того, для участия во вторичных торгах в секции ГЦБ, в отличие от фондовой биржи, необходимо предварительно задепонировать деньги и ценные бумаги на торговом счете. Данное требование не позволяет участникам рынка гибко управлять своими позициями.

С 1 января 2012 г., в соответствии с принятыми поправками в закон  «О рынке ценных бумаг», указанное  ограничение будет снято и  ОФЗ смогут обращаться как на фондовой бирже ММВБ, так и на других фондовых биржах вместе с корпоративными ценными бумагами. Первичное размещение ОФЗ будет проводиться в секции ГЦБ до момента заключения договора между Минфином России и ММВБ о проведении аукционов ОФЗ на фондовой бирже.

Как ожидается, объединение  торговли корпоративными и государственными облигациями на фондовой бирже будет способствовать росту торговой активности и расширению круга инвесторов. Сосредоточение торгов на одной площадке позволит более не разделять ликвидность, что упростит доступ инвесторов к активам без временных лагов и лишних издержек.

Целесообразно также  предоставление возможности проведения расчетов по итогам вторичных торгов ОФЗ не немедленно (схема Т+0), а  в течение стандартного для мировой  практики срока оплаты (Т+2 или Т+3).

3) Обеспечение возможности внебиржевого обращения ОФЗ

В соответствии с положением Банка России от 25 марта 2003 г. № 219-П  «Об обслуживании и обращении  выпусков федеральных государственных  ценных бумаг» ОФЗ могут обращаться только на бирже, то есть на ММВБ. При  этом в мировой практике внебиржевая торговля государственными ценными бумагами широко распространена. Например, вторичный рынок еврооблигаций существует и развивается исключительно как внебиржевой. Отсутствие возможности внебиржевого обращения ОФЗ ведет к удорожанию операций с ними, в частности, за счет комиссии биржи, сужает доступ на рынок ОФЗ российских участников, препятствует массовому приходу на рынок иностранных инвесторов.

4) Введение института  централизованного учета прав  собственности на ценные бумаги в общенациональном масштабе

Создание центрального депозитария направлено на повышение  эффективности и конкурентоспособности  учетно-расчетной инфраструктуры российского  фондового рынка, повышение защиты прав собственности, а следовательно, на стимулирование роста иностранных инвестиций и в ОФЗ, и в корпоративные ценные бумаги. Реализация данной задачи предусмотрена поручением Президента Российской Федерации от 27 июня 2011 г. № Пр-1822 по итогам Петербургского международного экономического форума.

5) Унификация налоговых ставок по ОФЗ и корпоративным облигациям Налогообложение денежных выплат по купонам ОФЗ осуществляется по ставке 15%, а курсовая разница - по ставке 20%. Все виды доходов по корпоративным облигациям облагаются налогом по ставке 20%. В результате такой практики затрудняется сравнение доходности по корпоративным и государственным облигациям, а также усложняется бухгалтерский учет инвестиций в ценные бумаги, поскольку инвесторы не могут осуществлять взаимозачет финансового результата по операциям с государственными и корпоративными ценными бумагами без проведения дополнительных расчетов.

Потенциальные инвесторы  могут рассматривать сложившуюся  ситуацию как дополнительное препятствие  для вложения средств в ОФЗ.

Целесообразно унифицировать  режим налогообложения государственных и корпоративных облигаций. Это позволит упростить для инвесторов систему расчетов, включать все доходы в единую базу по прибыли, а также устранить различия в ценообразовании всех инструментов на внутреннем долговом рынке и сделать сопоставимой доходность обращающихся на нем инструментов.

Как представляется, последовательное проведение вышеуказанных мероприятий  по развитию рынка ОФЗ позволит улучшить условия государственных заимствований  и увеличить спрос на государственные  ценные бумаги. Успешная реализация предлагаемых мер будет способствовать улучшению инвестиционного климата в России в целом, повышению резервного статуса рубля, станет важной составной частью работы по формированию в нашей стране мирового финансового центра.

Заключение

Государственный долг является характеристикой результативности всех совершенных операций в сфере  государственного кредита. Его абсолютная величина, динамика и темпы изменений  отражают состояние экономики и  финансов страны, эффективность функционирования государственных структур. Государственный долг может быть представлен также как общая сумма всех выпущенных, но еще не погашенных государственных займов и не выплаченных по ним процентов.

Государственный внутренний долг России разбит на две категории: долговые обязательства правительства и целевые долговые обязательства. Внутренний долг классифицируется по инструментальному и институциональному признаку. Внутренние долговые обязательства можно классифицировать на рыночные, существующие в форме эмиссионных ценных бумаг, и нерыночные, возникшие по итогам исполнения федерального бюджета и выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности.

Рыночные внутренние долговые обязательства можно включают в себя: краткосрочные – государственные  краткосрочные облигации (ГКО); казначейские обязательства (КО); облигации банка России (ОБР); среднесрочные - облигации федеральных займов с переменными и постоянными купонами (ОФЗ); облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ); облигации золотого федерального займа (ОЗФЗ); к долгосрочным некоторые экономисты относят облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ Внешэкономбанка). К нерыночным относятся: векселя Министерства финансов, задолженность Центробанку и так далее.

Государственный внутренний долг Российской Федерации на 1 января 2012 года не превышает установленный статьей 1 Федерального закона от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ предел государственного внутреннего долга.