Бюджетная система РФ и проблемы межбюджетных отношений

За счет средств федерального бюджета в 2010 году продолжится выплата  пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет  гражданам, не подлежащим обязательному  социальному страхованию. На указанные  цели предусматривается направить 45,8 млрд. руб., что на 5,0 млрд. руб. (13,4%) больше, чем в 2009 году, а на их долю приходится 74,4% общего объема межбюджетных трансфертов, передаваемых бюджету ФСС.

На обеспечение инвалидов  техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, в 2010 году предусматривается выделить бюджету ФСС 8,5 млрд. руб., что на 9,7% меньше, чем в 2009 году (9,4 млрд. руб.).

При этом предусматривается, что часть бюджетных ассигнований будет направлена на субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации в случае заключения ими соответствующего соглашения с Минздравсоцразвития России на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации. Общий суммарный объем межбюджетных трансфертов, направляемых бюджету ФСС и в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, на указанные цели в 2010 году составит 10,0 млрд. руб. и останется на уровне 2009 года.

За счет средств бюджетных  ассигнований федерального бюджета  предусматривается также профинансировать ряд новых обязательств в области страхования и социального обеспечения на сумму 6,1 млрд. руб., из которой на выплаты пособий при рождении ребенка гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, приходится 5,3 млрд. руб., или 87% суммы дополнительных бюджетных ассигнований, и на оплату четырех дополнительных выходных дней работающим родителям (опекунам, попечителям) для ухода за детьми инвалидами – 767,4 млн. руб. [21]

Таким образом, обеспечение  сбалансированности пенсионной системы  является одной из наиболее серьезных проблем бюджетной политики. В рассматриваемом периоде сохраняется тенденция устойчивого роста расходов федерального бюджета на межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов. Основная доля бюджетных ассигнований приходится на межбюджетные трансферты Пенсионному Фонду Российской Федерации.

3 Направления совершенствования  межбюджетных отношений в РФ

3.1 Приоритетные направления развития межбюджетных отношений

К формированию приоритетных направлений развития межбюджетных отношений (МБО) возможны три методологических подхода — функциональный, оптимизационный и динамический. Первый состоит в выявлении направлений совершенствования МБО на основе функций, выполняемых конкретными уровнями бюджетной системы. В рамках второго подхода определяется оптимизация бюджетных доходов и расходов при соответствующем разграничении доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Третий подход состоит в учете особенностей макроэкономической ситуации при определении приоритетов в сфере МБО.

Суть функционального подхода состоит в том, что определенные функции управления должны закрепляться исключительно за федеральным уровнем, прочие функции — за региональными и местными уровнями. Классические примеры функций федеральной власти — содержание национальной армии, верховного суда, прокуратуры и прочих структур, обеспечивающих правопорядок на суверенной территории конкретного государства. В то же время на муниципальном уровне во всех странах осуществляются расходы на благоустройство территорий, на начальное образование, содержание библиотек, предоставляются субсидии ЖКХ.

К преимуществам функционального  подхода можно отнести реализацию в его рамках следующего принципа: чем ближе исполнение функции властных структур к обеспечению потребностей конкретного человека, тем на более низком уровне бюджетной системы осуществляется их финансирование. Это позволяет обеспечивать разграничение бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы в зависимости от потребностей в целом общества и конкретных социальных групп в соответствующих общественных благах.

Ещё одно преимущество функционального  подхода состоит в том, что в его рамках приоритетные направления развития бюджетного федерализма обосновываются дифференциацией функций различных уровней власти. При этом зоной ответственности центрального правительства является обеспечение макроэкономической стабильности и распределения бюджетных доходов в целях оказания помощи неимущим. Однако при предоставлении межбюджетных трансфертов могут учитываться: необходимость компенсации конкретным регионам (муниципалитетам) тех положительных воздействий, которые их экономическая деятельность оказывает на благосостояние жителей других регионов (муниципалитетов); обеспечение выравнивания объема предоставляемых в конкретных регионах бюджетных услуг; использование преимуществ централизованной системы налогообложения.

Существенный недостаток функционального подхода заключается в том, что при его использований не удается однозначно определить, какие конкретные доходные и расходные полномочия необходимо закреплять за соответствующими властями. К недостаткам функционального подхода также следует отнести его неспособность однозначно обеспечить закрепление расходных полномочий за конкретными уровнями власти и определить способы их финансирования. Это касается финансирования развития инфраструктуры, образования, здравоохранения.

Оптимизационный подход к разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы базируется на необходимости закрепления расходов за конкретными бюджетами на основе минимизации как самих затрат, так и издержек на их администрирование.

В соответствии с таким подходом расходы на инфраструктурные межрегиональные проекты должны осуществляться на федеральном уровне. На этом же уровне целесообразно реализовывать образовательные программы и проекты в сфере здравоохранения, имеющие общенациональное значение. Выбор приоритетных направлений развития местной инфраструктуры может быть эффективным лишь при администрировании этих расходов непосредственно муниципальными властями.

Важным преимуществом  оптимизационного подхода является синергетический эффект, достигаемый при координации бюджетных расходов федерального центра, регионов и муниципалитетов. Например, значительную экономию финансовых ресурсов дает согласованное развитие дорожной сети и систем связи. В частности, при межрегиональных инфраструктурных проектах объектом оптимизации может являться максимальная связанность дорожной сети регионов или максимальный охват территорий средствами связи. При проведении активной социальной политики объектом оптимизации может быть выбрано или максимальное число нуждающихся, или максимальное приближение уровня жизни беднейших слоев к среднему показателю. При предоставлении трансфертов вышестоящим бюджетом нижестоящим оптимизация обеспечивается за счет максимального приближения бюджетной обеспеченности получателя трансферта к среднему показателю при ограниченности ресурсов, выделяемых на указанные цели.

Преимущество  оптимизационного подхода также состоит в том, что он исходит из необходимости обеспечения эффективности как сбора доходов, так и осуществления расходов. В рамках данного подхода могут быть обоснованы наиболее эффективные методы налогообложения, а также расходования бюджетных средств.

Недостатком оптимизационного подхода является зависимость выбора объекта оптимизации от текущих задач, стоящих перед бюджетной политикой конкретного уровня власти. Еще один недостаток оптимизационного подхода связан с тем, что данный подход применим не ко всем расходам, например, к социально значимым, важным для стабильности общества. Ограниченные возможности оптимизационного подхода также обусловлены тем, что изменения, происходящие в макроэкономической системе, являются основными причинами изменений в приоритетных направлениях бюджетной политики, в том числе в сфере межбюджетных отношений, а именно на разграничение расходных полномочий между уровнями власти.

Динамический подход основывается на объективном характере межбюджетных отношений в рамках конкретных исторических условий развития данного государственного образования. Его суть состоит в том, что определение приоритетных направлений формирования межбюджетных отношений зависит от особенностей конкретной макроэкономической ситуации.

Преимущество  этого подхода состоит в возможности раскрыть объективный характер межбюджетных отношений, выявить их конкретно-историческую специфику.

Изменения в  направлениях развития межбюджетных отношений предопределяются не только задачами регионального и местного развития, но в определяющей степени подвержены средне- и долгосрочным циклическим колебаниям, обусловливающим динамику бюджетных поступлений и необходимость поддержки конкретных секторов экономики. Кроме того, циклы приводят к изменениям в региональном развитии. При значительных структурных сдвигах регионы с концентрацией традиционных отраслей теряют свой экономический потенциал, и, наоборот, преимущества получают регионы, в которых сосредоточены инновационные производства.

Преимуществом динамического  подхода к выявлению приоритетных направлений развития МБО является его способность учитывать последствия циклических колебаний экономического развития конкретной страны и мировой конъюнктуры для своевременной корректировки бюджетных полномочий федеральных, региональных и местных уровней власти.

В настоящее время  в России при формировании приоритетных направлений развития МБО преобладают функциональный и оптимизационный подходы. Однако в условиях значительных циклических колебаний экономической системы эти подходы не позволяют в полной мере эффективно решать возникающие проблемы межбюджетных отношений. [14, c. 33-37]

3.2 Проблемы межбюджетных отношений и пути их решения

Одной из важнейших проблем  в системе управления экономикой нашей страны является проблема межбюджетных отношений. Этой проблемой занимались и занимаются органы управления экономического блока правительства, законодатели, ученые и специалисты в финансовой сфере.

Изменение условий, законодательных норм и практики взаимоотношений между федеральными, региональными и муниципальными властями по вопросам формирования, распределения и перераспределения финансовых ресурсов, а также полномочий и ответственности по их использованию, в отличие от многих других экономико-управленческих процессов, сопровождалось и предвосхищалось соответствующими программными документами, планами и проектами.

В их числе можно  упомянуть Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами. В настоящее время в «недрах» Минфина России и Минрегиона России готовятся новые аналогичные документы. Однако, какой бы план ни был принят за основу, утвержден и реализован, фактические результаты могут быть неожиданными и часто весьма далекими от запланированных. [17]

Основная причина  хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России — резкая диспропорция между переданными на региональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет региональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой почти неограниченные теневые полномочия.[19]

Также одной  из основных причин является недостаточно эффективная система распределения межбюджетных трансфертов между регионами, не стимулирующая регионы усиленно работать в плане оптимизации своих финансово-хозяйственных ресурсов и поощряющая иждивенчество. Конечно, определенные позитивные сдвиги в данном направлении есть, но они все еще недостаточны, чтобы в ближайшее время существенно изменить ситуацию к лучшему. [15]

Пока не найден оптимальный баланс между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов, снижения уровня дотационности, повышения ответственности за принимаемые на местах решения. С трудом преодолеваются традиции централизованного регулирования доходов и расходов местных бюджетов. Имеются факты оплаты расходных обязательств муниципальных образований напрямую из бюджетов субъектов РФ. Устранение муниципальных образований от реализации их собственных полномочий приводит к размыванию ответственности, отсутствию стимулов у муниципальных образований к поиску более эффективных способов реализации этих полномочий. И, вообще, до настоящего времени в большинстве регионов не решена задача закрепления за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ. [20]

Актуальной является задача консолидации отдельных узконаправленных каналов видов субсидий, стимулирующих модернизацию различных отраслей социальной сферы. Отраслевые субсидии могут использоваться по нескольким направлениям в рамках одного межбюджетного трансферта. При этом уровень власти, из бюджета которого выделяется субсидия, вправе устанавливать формулу ее распределения и условия расходования средств. Уровень власти, получающий субсидию, может самостоятельно выбрать пропорции использования выделенных средств по каждому направлению, включенному в субсидию. Такой подход позволяет расширить самостоятельность органов государственной власти субъектов РФ в использовании полученных средств. Финансирование будет предоставляться на основании заключенных договоров.