Бюджетное регулирование экономики

Учет по методу начислений значительно  повысит прозрачность операций сектора  государственного управления и даст информацию о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере. В центре системы учета, основанной на методе начислений, будет находиться администратор бюджетных средств, который должен учитывать не только расходы бюджета, но и поступления в соответствующий бюджет. В отчетность, составленную на основе учета по методу начислений, включается баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах деятельности и отчет о движении денежных средств. Для оценки влияния решений, принимаемых в налогово-бюджетной сфере, на состояние активов и обязательств, а также для оценки и формирования отчетности об исполнении бюджета план счетов бюджетного учета будет интегрирован с бюджетной классификацией.

В рамках классификации операций сектора государственного управления предлагается все операции разделить на текущие (доходы и расходы), инвестиционные (операции с нефинансовыми активами) и финансовые (операции с финансовыми активами и обязательствами). Включение информации об этих операциях в единый план счетов бюджетного учета позволит оценить влияние деятельности сектора государственного управления на другие секторы экономики.

Одновременно в целях упорядочения процесса составления проекта федерального бюджета и в соответствии с проводимой административной реформой предлагается ввести понятие "субъекты бюджетного планирования", под которыми понимаются федеральные министерства, имеющие право в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" вносить в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансовому обеспечению федеральных служб и федеральных агентств, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, федеральные органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Исключительно в целях бюджетного планирования субъекты бюджетного планирования вносят предложения по формированию бюджетных проектировок по отдельным наиболее значимым учреждениям науки, образования, культуры, средств массовой информации.

Бюджет 2005 г. и является началом  кардинальной реформы бюджетной системы, проводимой по трем главным направлениям.

По первому направлению, реформированию системы расходных полномочий: приняты  важнейшие законы по разграничению  полномочий, внесению изменений в  Бюджетный и Налоговый кодексы. Эти законы не только разграничивают полномочия между уровнями бюджетной системы, но отменяют нефинансируемые мандаты и осуществляют замену натуральных льгот денежными выплатами. Таким образом, впервые за последние годы государство, начиная с 2005 г., будет полностью выполнять все взятые на себя обязательства. Это очень важный момент. Если в предыдущие годы предлагалось приостанавливать действие более пятидесяти законов еже годно, то теперь эта порочная практика прекращается.

Результатом принятых изменений законодательства в области межбюджетных отношений станет существенное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем, и порядок осуществления выплат будут определяться региональными и муниципальными правовыми актами.

Второе основное направление бюджетной  реформы — переход от планирования затрат к программно-целевым методам  бюджетного планирования и совершенствованию среднесрочного бюджетного планирования. Сейчас перспективный финансовый план составлен на три года, в дальнейшем его горизонты расширятся до пяти лет, и с 2006 г. перспективные финансовые планы будут утверждаться Правительством и направляться в Государственную Думу. Бюджет же будет строиться на основе разделения действующих и вновь принимаемых обязательств.

Суть бюджетной реформы состоит  также в смещении акцентов — от управления бюджетными ресурсами или  затратами к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса.

Третье ключевое направление бюджетной  реформы касается административной реформы, в рамках которой Правительство  проводит масштабную реструктуризацию огромной сети бюджетных учреждений, меняя порядок их финансирования и в большинстве случаев статус. Целью проводимой реформы является системная модернизация государственного управления, формирование ясной и функционально прозрачной системы органов власти в стране с четким разделением их компетенции.

Итак, бюджетная политика должна служить  основой при кардинальной реформе  бюджетной системы, проводимой по трем главным направлениям:

Реформирование системы расходных  полномочий.

Результатом принятых изменений законодательства в области межбюджетных отношений станет существенное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем, и порядок осуществления выплат будут определяться региональными и муниципальными правовыми актами.

Переход от планирования затрат к  программно-целевым методам бюджетного планирования и совершенствованию  среднесрочного бюджетного планирования. Сейчас перспективный финансовый план составлен на три года, в дальнейшем его горизонты расширятся до пяти лет, и с 2006 г. перспективные финансовые планы будут утверждаться Правительством и направляться в Государственную Думу. Бюджет же будет строиться на основе разделения действующих и вновь принимаемых обязательств.

Суть бюджетной реформы состоит  также в смещении акцентов — от управления бюджетными ресурсами или  затратами к управлению результатами путем повышения ответственности  и расширения самостоятельности  участников бюджетного процесса в рамках четких сред несрочных перспектив.

Масштабная реструктуризация огромной сети бюджетных учреждений. Целью  проводимой реформы является системная  модернизация государственного управления, формирование ясной и функционально  прозрачной системы органов власти в стране с четким разделением их компетенции.

3.2 Совершенствование налогового механизма перераспределения доходов

Переход к рыночной экономике и  перестройка механизма перераспределения  национального дохода привели к  появлению множества социальных проблем, наиболее острой из которых является чрезмерная дифференциация доходов населения. Главной причиной этого является отсутствие механизма их государственного регулирования, что способствует более быстрому росту доходов наиболее обеспеченной части населения по сравнению с ростом доходов наименее обеспеченной.

В целях регулирования негативного  влияния этого процесса на уровень  благосостояния населения, в странах  с рыночной экономикой, используется налоговый механизм регулирования  доходов, включающий налоги на доходы, имущество и капитал. Несмотря на большое значение в регулировании экономики налогов на имущество и капитал, главную роль в перераспределении доходов экономических субъектов играют налоги на доходы. При этом сглаживанию неравномерности распределения доходов способствует принцип дифференциации ставок налога в зависимости от уровня доходов экономики. Необходимо отметить, что если при налогообложении доходов юридических лиц в России применяется принцип дифференциации, то его использование в отношении доходов физических лиц отсутствует.

Формирование механизма налогообложения  доходов физических лиц в России началось в 1991 г. с принятием закона "О подоходном налоге с физических лиц", предусматривающего прогрессивную  шкалу ставок от 12% до 60%. В ходе реформирования налоговой системы с 1991 г. по 2000г. ставки налога на доходы пересматривались восемь раз, что способствовало во многом развитию процесса сокрытия доходов и дестабилизации механизма налогообложения. При этом ставка налога с наименее обеспеченных граждан не менялась ни разу, что несправедливо, так как более 30% населения России получают доходы ниже прожиточного минимума.

Принятие Налогового кодекса РФ, предусматривающего единую ставку налога на доходы для всех категорий налогоплательщиков, произошедшее несмотря на отрицательное мнение ряда экономистов и опыт стран с развитой рыночной экономикой, по мнению других должно было способствовать собираемости налога и выводу доходов из теневой сферы. Однако, снижение ставки подоходного налога с физических лиц до 13% независимо от уровня дохода не оказало существенного воздействия на показатели прироста заработной платы и не привело к раскрытию теневых доходов. Во многом это связано с отсутствием соответствующего контроля за формированием доходов и уплатой налога.

На наш взгляд, снижение ставки подоходного налога было выгодно небольшой группе населения России, имеющей наибольшие доходы, так как ставка налога для них была снижена с 30% до 13%. Более того, в результате реформы доходы от долевого участия в предприятиях, иначе говоря, доходы в форме дивидендов стали облагаться по ставке 6%, т.е. на 24 п.п. ниже, чем прежде. Заметим, что в настоящее время только доходы в форме дивидендов облагаются по ставке 6%. другие же доходы от финансового капитала облагаются по общим ставкам (13% для физических лиц и 24% для юридических лиц). По сути это является результатом лоббирования интересов акционеров крупных ресурсодобывающих компаний, получающих сверхприбыль и направляющих ее на выплату дивидендов. По нашему мнению, доходы от финансового капитала должны облагаться по ставкам, действующим при налогообложении основных доходов (заработная плата, прибыль), что будет более корректно и эффективно. Таким образом, часть сверхдоходов, получаемых собственниками предприятия. также будет вовлекаться в перераспределительный процесс.

Необходимо подчеркнуть, что обратной стороной реформы явилось ухудшение  положения налогоплательщиков с  наименьшими доходами, доля которых  преобладает.

Во-первых, в результате реформы, несмотря на то, что ставка возросла на один процентный пункт при неизменном налогооблагаемом доходе сумма налоговых отчислений налогоплательщиков с минимальными доходами увеличилась на 9%. Так, если до принятия Налогового кодекса при налогооблагаемом доходе на уровне прожиточного минимума (2112 руб. в 2003 г.) налог на доходы составлял 253 руб. (2112 руб.× 0,12), то после введения изменений в законодательство — 275 руб. (2112 руб. × 0, 13).

Во-вторых, сумма неподлежащая налогообложению  для большинства налогоплательщиков зафиксирована в размере 400 руб. Если раньше не подлежала налогообложению сумма, равная двум уровням минимальной оплаты труда и это можно было обосновать тем, что не подлежит налогообложению сумма равная двум прожиточным минимумам (несмотря на отсутствие равенства между минимальной заработной платой и прожиточным минимумом), то в настоящее время обоснования необлагаемой суммы просто нет. При существующем уровне инфляции и росте уровня минимальной оплаты труда необлагаемый размер дохода остается неизменным. Считают, что благодаря снижению ставки возросла сумма поступлений по подоходному налогу. В действительности она увеличилась вследствие роста доходов и налоговых платежей наименее обеспеченного на селения. Однако государство не должно формировать бюджет за счет граждан получающих доходы, уровень которых не может обеспечить их минимальные потребности, для работника, получающего доход на уровне прожиточного минимума (2112руб. в 2003 г.) в настоящее время размер годового налога составляет 2676 руб. (2112 руб. - 400 реб.) × 0,13 × 12 мес.], что на 27% больше его ежемесячного дохода. При этом каждый рубль для такого работника имеет большую ценность, чем для работника, получающего больший доход.

Недостатки налогового механизма  перераспределения доходов свидетельствуют о необходимости его совершенствования. В связи с тем, что целью налоговой реформы является перенос налогового бремени с юридических на физических лиц, реформа налога на доходы может развиваться по двум направлениям. Первое направление может предусматривать возврат к прогрессивной шкале, позволяющей регулировать перераспределение национального дохода. Вторым путем является сохранение единой ставки с последующим ее увеличением и таким образом, повышением налоговых сборов за счет наименее обеспеченных и наиболее многочисленных граждан.

На наш взгляд, реформирование налога на доходы физических лиц необходимо проводить в течение 4 лет в  два этапа.

На первом этапе предлагается ввести прогрессивную шкалу и осуществить дифференциацию населения по трем группам в соответствии с уровнем дохода

- население с уровнем доходов  на уровне прожиточного минимума;

- средний класс населения с  доходами более одного прожиточного  минимума, но не превышающими 10-кратньий  размер среднего дохода (не более  50 тыс. руб. в месяц);

- высокообеспеченное население  с доходами превышающими 10-кратный  размер среднего дохода, т.е. более  50 тыс.руб.

При этом необлагаемый минимум должен быть зафиксирован на уровне одного прожиточного минимума. Таким образом, первая группа населения с доходами на уровне прожиточного минимума, утвержденного Правительством РФ, будет освобождена от уплаты налога. Отметим, что для налогоплательщиков. я от ношении дохода которых предусмотрена необлагаемая сумма в размере 400 руб. (в соответствии с п/п 3 п. ст. 218 Налогового кодекса РФ) и входящих во 2 и 3 группу, согласно нашей классификации, на первом этапе предлагается отменить стандартные налоговые вычеты. Этот процесс произойдет практически незаметно в виду несущественности влияния налогового вычета на уровень доходов налогоплательщиков, получающих доходы, превышающие прожиточный минимум. Наряду с этим другие стандартные налоговые вычеты должны быть повышены до уровня прожиточного минимума. Ставка налога для второй группы населения с доходами более одного прожиточного минимума и до 50 тыс. руб. останется прежней (13%). В связи с чрезмерной дифференциацией доходов для населения с доходами более 50 тыс.руб. на первом этапе планируется ввести ставку 20%. Такая ставка обусловлена средним уровнем ставок налогов на доходы мелкого и крупного бизнеса, что позволит систематизировать ставки налогов на доходы экономических субъектов в России.

Второй этап реформы является по сути формальным, так как на этом этапе предлагается повышение диапазона  доходов для отнесения населения к первой группе, в результате чего необлагаемый размер дохода составит два прожиточных минимума. Соответственно вторую гриппу составит население с доходами от двух прожиточных минимумов до 50 тыс.руб., а третью — свыше 50 тыс.руб. Необходимо отметить, что при значительном уровне жизни, возможен пересмотр абсолютного значения уровня доходов для отнесения населения ко второй и третьей группам, исходя из десятикратного среднемесячного дохода по стране. Таким образом, повысятся не только доходы населения, но и эффективность налогового механизма регулирования доходов населения.