Государственное управление

Глава 1. Теоретические  основы государственного и местного самоуправления.

1. Понятие и сущность государственного управления

Для того что бы дать точное определение государственного управления, необходимо сначала определить что такое государство и управление как отдельные термины. Есть много определений слова «Государство».

Государство есть организация политической власти, содействующая осуществлению конкретных общественных интересов в пределах определённой территории.

Государство — совокупность политических институтов, главной целью которых является сохранение целостности общества.

Первые признаки государства  возникли ещё в далеком прошлом. Для этого периода характерно отсутствие политической власти и государственных институтов. Социальные нормы в этот период носят характер обычаев, традиций, обрядов.

Управление, социальном смысле, понимается многообразно. В самом широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно сказать, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты общественных связей развивающихся в нем.

Процесс управления осуществляется в определенной последовательности. Он носит циклический характер и  состоит из ряда стадий. Основными  стадиями управленческого цикла  являются выработка и принятие решения, организация его исполнения, контроль за исполнением решения и подведение итогов. Социальное управление в обществе подразделяется на два вида: государственное управление (управление делами государства) и негосударственное управление (управление делами частных организаций, общественных формирований и т.п.).

Государственное управление в широком смысле слова осуществляют все органы государства. Это управление реализуется в следующих формах (видах) деятельности: законодательной, исполнительной и судебной. Все эти формы деятельности направлены на осуществление единых целей и задач государства, но каждая из них обладает определенными особенностями, обусловленными «разделением труда» между органами государства.

Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. В государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею.

Субъектом государственного управления выступает государство, а не аппарат, как политико-правовая организация общества, совокупность всех граждан и др. жителей страны. Государственное управление - это управление в масштабе общества, призванное создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), обеспечивать, поддерживать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов общественной деятельности.

Государственное управление существует чтобы познавать потребности и интересы управляемых объектов, оценивать и структурировать их, совершать действия по их практическому удовлетворению. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть эффективности, обоснованности и целесообразности государственного управления выступает социальность – наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Государственное управление призвано создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать на практике реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально - актуального ведения любых видов человеческой деятельности. К функциям государственного управления относятся конкретные виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы. Функции объективны, так как исходят из сущности государства и выражают его управленческое и социальное воздействие.

По критерию содержания, характера и объема воздействия  функции государственного управления можно разделить на общие и  специфические. Общие функции отражают основные, объективно необходимые взаимосвязи: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль. Специфические функции отражают особенное содержание отдельных  воздействий государства: финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование  труда и заработной платы, кредитование. Особую подгруппу специфических  функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных  органов: обучение законности, подготовка и повышение квалификации.

Организационная структура  государственного управления заключает  в себе определенный состав, организацию  и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом  на формирование и реализацию государственных  управляющих воздействий¹.

Государственное управление является повседневным и оперативным  видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения  и в объеме своей компетенции  внутренние и внешние функции  государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности. 

Например, законодательные  органы осуществляют такие функции  государственного управления, как утверждение  государственного бюджета, осуществляют контроль его исполнения.

Органы государственного управления обеспечивают организацию  как внутреннюю, так и внешнюю, в своей сфере деятельности, по предметам ведения и в объеме компетенции и их решения, а также  обеспечиваются мерами государственного принуждения. Так, судебные органы рассматривают  и принимают решения о правомерности  принятых органами исполнительной власти, государственного управления правовых актов управления. При этом все  законодательные, судебные и прокурорские органы осуществляют внутриорганизационное  управление своими аппаратами в целях  повышения эффективности осуществления  своих функций, закрепленных в конституционных  нормах. 

Органы исполнительной власти, государственного управления и значительная часть органов местного самоуправления (реализующих в основном государственные  функции) осуществляют непосредственную, повседневную и практическую организацию  общественных процессов в государстве  и обществе.

Государственное управление также частично осуществляют руководители учреждений, организаций и предприятий  государственной формы собственности  как нижнее звено организации  управления в административно-политической сфере, межотраслевом комплексе, а  также административно-правового  регулирования экономической и  социально-культурной деятельностью.

Государственное управление как деятельность по реализации основных функций общества по объему шире, чем исполнительная деятельность, так как государственное управление в определенном объеме своих полномочий осуществляют Федеральное Собрание (обе его палаты – Совет Федераций и Государственная Дума), Президент Российской Федерации, суды, прокуратура, одноименные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также государственные и общественные объединения в части делегированных им для реализации государственных функций и задач².

Государственное управление имеет не только государственный, но и правовой характер. Оно осуществляется на основании права и в рамках права. Административное право определяет права и обязанности субъектов  и в сфере управления, формы  и методы осуществления этой деятельности. Иные виды социального управления не огосударствлены и не регулируются нормами административного права  так, как государственное управление не исключается усмотрение, однако оно возможно в пределах, допускаемых  нормами права. Правовое регулирование  присутствует и в управлении частными предприятиями, но это не превращает его в государственное управление, а лишь свидетельствует о некотором (частичном) вмешательстве государства  в частнопредпринимательскую деятельность. Присутствие административного  феномена в предпринимательской  деятельности не дает оснований говорить о том, что административное право  непосредственно регулирует гражданскую, частную деятельность. Нормы административного  права специально предназначены  для регулирования государственного управления. Государственно-правовой характер управления – один из существенных его признаков.

По своему качеству государственное  управление является исполнительно-распорядительным. Это означает, что главное его  предназначение – исполнение законов  и иных правовых актов. В процессе осуществления управленческой деятельности повседневно проводятся в жизнь  предписания законов, актов Президента организуется их исполнение предприятиями, учреждениями, гражданами, решаются самые  разнообразные вопросы практического  характера, возникающие при их реализации. Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной и правоприменительной функций³.

Таковы наиболее емкие  черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального  управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства  вплоть до распада Советского Союза.

Понятие “государственное управление” характеризует область научного знания и вид социального управления - сферу практической деятельности, связанную с решением проблем государственной организации и регулирования общественной жизни. Это организующе-регулирующее воздействие государства может быть подразделено на две составляющие - политическую и административную. В рамках первой - политического управления - решаются вопросы что, зачем и почему? Вторая представляет более конкретное проявление собственно государственного управления, решающего вопросы как и при помощи чего? В этом смысле оно именуется некоторыми авторами административно-государственным управлением. Однако, на мой взгляд, в таком термине заложена этимологическая путаница. Действительно, латинское “administration” означает не что иное, как управление. Совмещение этих двух слов равносильно тому, что характеризовать железо опрелением железное.

Существуют два полярных подхода к вопросу о соотношении  понятий “политика” и “государственное управление”. Один в утрированном виде состоит в том, что политику следует  изгонять отовсюду, т.е. минимизировать ее роль. Другой рассматривает государственное  управление лишь как механизм воплощения политического курса, сформулированного  высшими органами власти. И если первый подход превозносит свободный  рынок и экономические методы регулирования, то второй отстаивает создание централизованной системы руководства  и усиление мер административного  воздействия. Истина, как это чаще всего бывает, лежит посередине.

Между политическим и государственным  управлением имеются как тесная взаимосвязь, так и существенные отличия. Политика в значительной степени  эмоциональна, в том смысле, что чувствительна к общественному мнению, настроениям широких масс людей, их сиюминутным устремлениям, подвержена влиянию текущих событий, зависит от предпочтения тех или иных лидеров, социальных интересов и т.п. Государственное управление более рационально, т.е. функционально организовано и решает конкретные задачи. В первом главенствуют нормативно-ценностные знания, обращенные на выяснение целесообразности государственных действий и на оценочные характеристики. Во втором основную роль играют нормативно-позитивные знания, направленные на анализ государственной деятельности и ее последствий. Объединяющие два этих понятия начала вытекают не только из особенностей государства как политического института, но и из властного характера его организационной деятельности.

Можно выделить три структурных  уровня организации государственного управления. Высший - институциональный - являющийся пограничным между политическим и государственным управлением. На нем определяются общая политика и главные задачи ее осуществления. Средний - административный уровень - сфера функционального управления (администрирования). На нем любое направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты - планирование, организацию, руководство, контроль и т.д. На третьем - технологическом (низшем) - происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации.

Таким образом, государственная  администрация в теоретических  представлениях находится вне сферы  политики, тогда как государственное  управление на институциональном уровне политично и основано на учете  разнообразия конфликтующих интересов, идей и целей. Профессионально ориентированная  область государственного управления сосредоточена именно на административном уровне и является как бы посредником  между сильно политизированным институциональным  и аполитичным бюрократизированным  технологическим уровнями. С научных  позиций рациональное объяснение природы  и сущности государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение как системы и процесса во взаимодействии с окружающей социальной средой.

Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на общественную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в правовых формах. Оно включает организационные структуры государственного аппарата (госорганы), систему государственной бюрократии (персонал), совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.п.