Государственное управление

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» временное осуществление органами государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления возможно в трех случаях:

1) когда в связи со  стихийным бедствием, катастрофой,  иной чрезвычайной ситуацией  органы местного самоуправления  отсутствуют и (или) не могут  быть сформированы;

2) если долги муниципального  образования превысили на 30 % собственные  доходы («банкротство муниципального  образования»);

3) если допущено нецелевое  расходование субвенций.

В реальности взаимодействие между государством и местным  самоуправлением осуществляется одновременно по многим направлениям. Поэтому структурно-функциональные связи между органами государственной  власти и местного самоуправления носят  многосторонний характер. В частности, взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах:

• во-первых, государственная поддержка местного самоуправления;

• во-вторых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

• в-третьих, создание в субъекте Российской Федерации совета муниципальных образований;

• в-четвертых, реализация представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ;

• в-пятых, создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов (как временных, так и постоянно действующих);

• в-шестых, контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления. 

Без постоянной поддержки  со стороны государства органы местного самоуправления не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности. Кроме того, государственная поддержка  развития местного самоуправления является законодательно закрепленной обязанностью органов государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления – это система мер, обеспечивающих укрепление и стимулирование развития местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления, как правило, осуществляется в следующих формах:

а) издание правовых актов  по вопросам организации и деятельности местного самоуправления;

б) контроль за соблюдением  конституционных основ местного самоуправления;

в) информационное обеспечение  органов местного самоуправления (в  том числе ознакомление с проектами  нормативно-правовых актов органов  государственной власти, затрагивающих  интересы местного сообщества);

г) оказание методической поддержки;

д) рассмотрение обращений  органов и должностных лиц  местного самоуправления в органы и  к должностным лицам государственной  власти, принятие мер по их удовлетворению;

е) участие в формировании органов местного самоуправления в  случаях, установленных законом (например, в муниципальных районах и  городских округах представители  органов государственной власти субъекта РФ входят в состав конкурсной комиссии на замещение должности  главы местной администрации, назначаемой  по контракту[52]);

ж) принятие и реализация целевых программ государственной  поддержки местного самоуправления;

з) подготовка кадров муниципальных  служащих;

и) оказание материальной и  финансовой помощи органам местного самоуправления;

к) предоставление в пользование  государственного и муниципального имущества на безвозмездной основе;

л) временное осуществление  полномочий местного самоуправления органами государственной власти и другие меры.

В целях реализации государственной  политики в области местного самоуправления 15 декабря 1999 г. была принята Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Предусмотрено два этапа исполнения программы государственной поддержки местного самоуправления:

• первый этап (2000-2002 гг.): создание базовых условий для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;

• второй этап (2002–2014 гг.): выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

В качестве форм осуществления программы государственной поддержки местного самоуправления выделяются: правовое регулирование, бюджетное регулирование, реализация целевых программ, передача объектов государственной собственности в муниципальную, информационная и научно-методическая поддержка местного самоуправления, кадровое обеспечение органов местного самоуправления, популяризация идей, принципов и задач местного самоуправления. При реализации Программы используются такие методы, как анализ действующего законодательства, анализ межбюджетных отношений, разработка и реализация целевых программ, разработка системы подготовки кадров для органов местного самоуправления, создание системы информирования населения об основных идеях, принципах и задачах местного самоуправления.

Финансирование программы  государственной поддержки местного самоуправления осуществляется из средств  федерального бюджета и, по согласованию, из средств бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов и  средств союзов и ассоциаций муниципальных  образований.

В целях стимулирования развития местного самоуправления на своей территории субъекты РФ принимают  собственные программы государственной  поддержки.

Таким образом, с учетом роли местного самоуправления в системе  властных отношений Российской Федерации, в экономической, социальной и политической системах российского общества, программы  государственной поддержки местного самоуправления призваны способствовать осуществлению государственной  политики в отношении местного самоуправления, проведению реформ на местном уровне и устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований.

2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – это исключение какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включение его в компетенцию органа местного самоуправления.

Реализация органами местного самоуправления полномочий государства  имеет под собой определенные исторические основы. В России органы местного самоуправления всегда исполняли некоторый объем государственных полномочий и государственных обязанностей. Так, к ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений.

В мировой практике существуют два основных способа предоставления полномочий органам местного самоуправления. Для стран англосаксонской системы характерен принцип inter vires – принцип «позитивного регулирования». Данный принцип закрепляет за муниципальными органами право осуществлять лишь те полномочия, которые прямо закрепил закон. Действия, непосредственно не предусмотренные законом, могут быть признаны совершенными с превышением полномочий и отменены. Страны континентального права опираются на противоположный принцип «негативного регулирования» (ultra vires), в соответствии с которым местные органы могут осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции иных органов.

Каждый из подходов имеет  свои достоинства и недостатки для  государственной власти и местного самоуправления. Континентальная система  на первый взгляд предоставляет больше свободы местному самоуправлению: они  как бы сами определяют свою компетенцию, могут принять к рассмотрению любые вопросы, не отнесенные к компетенции  других органов власти. Однако в  рамках континентальной системы  органы местного самоуправления оказываются  гораздо менее защищены от произвольного  уменьшения объема своих полномочий: государство в любой момент по соображениям целесообразности может  расширить сферу своей исключительной компетенции путем одностороннего изменения общенационального законодательства. В англосаксонской системе это  сделать не так просто: нормы, устанавливающие  компетенцию муниципальных образований, закрепляются, прежде всего, в их уставах, обладают самостоятельной юридической  силой и не подлежат автоматическому  изменению вслед за изменениями  общенационального законодательства[54].

В современной теории муниципального управления предусматривается две  основные формы наделения органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и  делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При этом срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий.

Делегирование полномочий – это предоставление органом государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Исходя из этого, следует обратить внимание на различия в содержании понятия «передача полномочий», которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя перечень вопросов ведения муниципального образования, и «делегирование полномочий», которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов.

Возможность наделения  органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней в компетенцию  органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить  и отдельные государственные  полномочия, которые им передаются государством[55]. До сих пор на федеральном  уровне вопрос о наделении органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Закреплялось только, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться с передачей денежных средств, необходимых для их осуществления.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом: федеральным и региональным. Закон  также содержит перечень требований, предъявляемый к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. 

Если в законе о наделении  органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями о сроке  наделения ничего не сказано и  иное не вытекает из действующего законодательства, то следует понимать, что полномочия передаются бессрочно.

Представляется, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления допустима  в тех случаях, когда последние  способны более эффективно их реализовать.

В законах субъектов  РФ чаще всего указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:

1) истечение срока, на  который были переданы указанные  полномочия;

2) признание органами  государственной власти субъекта  Федерации нецелесообразности дальнейшего  осуществления полномочий органами  местного самоуправления, в том  числе из-за невыполнения или  ненадлежащего выполнения органами  местного самоуправления отдельных  государственных полномочий;

3) невозможность обеспечения  ранее переданных государственных  полномочий необходимыми материальными  и финансовыми средствами;

4) систематическое нарушение  законодательства органами местного  самоуправления при реализации  переданных государственных полномочий;

5) неоднократные обращения  и жалобы физических и юридических  лиц на ненадлежащее осуществление  органом местного самоуправления  переданных государственных полномочий;

6) принятие федерального  нормативного акта, изменяющего  правовое регулирование в данной  сфере;

7) отказ органов местного  самоуправления от дальнейшей  реализации полномочий[58].

Передача отдельных государственных  полномочий органам местного самоуправления позволяет решить ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства  в целом.

3. Эффективной формой взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является сотрудничество через ассоциации и союзы муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно сформулировать и довести до сведения государственных органов общие проблемы. Для государственной власти ассоциация муниципальных образований – это та организация, через которую можно обратиться одновременно ко всем ее членам и выработать согласованную политику в отношении местного самоуправления.

Муниципальные образования  создают объединения в форме  ассоциаций или союзов не только для  повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, но и в целях координации и  объединения усилий при решении  совместных проблем. Соответственно муниципальные  образования самостоятельно рассматривают  и решают вопрос о необходимости  объединения друг с другом и о  формах данного объединения. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 66) в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований.