Государственное управление

Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти и регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит непосредственная смена общественных состояний, событий и явлений. Иными словами, в процессе государственного управления выполняется определенная совокупность действий, приводящая к желаемой динамике управленческих результатов. В частности, проводятся в жизнь принятые законы и политика, провозглашаемая высшей публичной властью.

Изучение социальной среды, в которой реализуется государственное  управление, на которую оно влияет и которое в свою очередь оказывает  на него взаимообратное воздействие, означает поиск ответов на вопросы о  том, каковы характеристики гражданского общества и способы влияния последнего на властно-управленческую деятельность государства. Фактически решается проблема соотношения публичной власти, государственной  администрации и гражданского общества, т.е. взаимодействия политических институтов при реализации государственного управления.

Гражданское общество - это не что иное, как свободная и относительно независимая от государства общественная жизнь, включающая не только экономическую сферу, но и источники культурной инициативы людей. Демократизация является классическим шагом на пути к его автономии от государственного аппарата. Подтверждением данного положения является то, что самые различные течения общественной мысли доказывают невозможность демократии, если гражданское общество неавтономно по отношению к государственному аппарату. Однако это, хотя и необходимое, но само по себе недостаточное условие демократии. В то же время полная автономия здесь практически невозможна.

2. Понятие и сущность местного самоуправления

Для того чтобы дать определение  термину местное самоуправление и наиболее точно понять различия его с государственным управлением  рассмотрим несколько теорий происхождения  местного самоуправления.

Исторически существовало несколько  теорий о происхождении и сущности органов местного самоуправления.

 Теория свободной общины. Эта теория впервые объяснила  сущность местного самоуправления, что община первична по отношению  к государству, следовательно,  государство должно уважать свободу  общинного управления.

Теория свободной общины доказывала, что право общины на заведование своими делами имеет  такой же естественный и неотчуждаемый  характер, как и права и свободы  человека, поскольку община исторически  возникает раньше государства, которое  должно уважать свободу общинного  управления.

Таким образом, из теории свободной  общины выделяют следующие принципы организации местного самоуправления:

• местное самоуправление – управление собственными общинными делами, отличными от дел государства;

•  избираемость органов местного самоуправления членами общины;

•  разделение общинных дел на собственные дела и дела, перепорученные ей государством;

• органы государства не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общин. Они должны только следить за тем, чтобы община при реализации собственных функций не выходила за пределы своей компетенции.⁴

Общественная теория самоуправления исходила из противопоставления государства  и общины, из принципа признания  свободы осуществления своих  задач местными сообществами. В виде основного признака местного самоуправления сторонники этой теории выдвинули на первый план негосударственную, преимущественно  хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Представители  общественной теории усматривали сущность самоуправления в том, что в его  компетенцию входит выполнение местными союзами тех задач, которые они  сами себе ставят, то есть органы самоуправления являются органами не государства, а  «местного сообщества».

В рамках данной теории самоуправляющаяся  община признается в качестве самостоятельного субъекта права, а так же делается упор на признание в ней содержания коммунальной деятельности.

Государственная теория⁵ самоуправления получила развитие на основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию. Сторонники теории исходили из тесной связи местного самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Они рассматривали местное самоуправление как часть государства, одну из форм организации местного самоуправления. С их точки зрения, любое управление публичного характера – дело государственное.

Двойственный характер муниципальной  деятельности находит отражение  в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории, муниципальные  органы, реализуя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных  интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной  администрации.

Теория социального обслуживания делает упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач, а  именно – предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Согласно данной теории, основная цель муниципальной деятельности – обеспечение  благосостояния жителей коммуны.

Юридическая теория – органы местного самоуправления выполняют  функции государственного управления, но являются  организациями общины.

Россия прошла достаточно долгий путь становления системы  местного государственного управления и самоуправления. Развитию местного самоуправления в дореволюционной  России положили начало земская(1864) и  городская(1870) реформы Александра II⁶. . Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы.

После Октябрьской революции 1917 года в основу организации власти был положен принцип единство системы Советов как органов  государственной власти снизу доверху, местное самоуправление отвергалось⁷. К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления.

В 1993 году в период поэтапной  конституционной реформы Президент  РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а  выборы новых представительных органов  местного самоуправления были отложены на 1994 год.

Документом, наиболее полно  излагающим понятие и принципы местного самоуправления, обычно считают Европейскую хартию о местном самоуправлении 1985 года. Согласно хартии под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»⁸. 

Местное самоуправление - составная  часть демократии, в связи с  чем Европейская хартия местного самоуправления устанавливает, что  оно должно быть закреплено в законодательстве или даже конституции каждой страны.

Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ признало объективную необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном уровне. Статья 12 Конституции. РФ гласит, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление»⁹.

28 августа 1995 г. президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в РФ.

На сегодняшний день работает новый Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ. (ред.от 25.12.2012)."Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В законе дается четкое и  развернутое определения понятия  местного самоуправления: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.»¹⁰

Сущность местного самоуправления можно определить, раскрыв основные элементы понятия «местное самоуправление». Первым важным элементом местного самоуправления является его субъект – население(граждане). Изложим наиболее общие права граждан в осуществлении местного самоуправления на основании ст. 3 ФЗ от 06.10.2003.

1. Граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

2. Граждане имеют равные  права на осуществление местного  самоуправления независимо от  пола, расы, национальности, языка, происхождения,  имущественного и должностного  положения, отношения к религии,  убеждений, принадлежности к общественным  объединениям.

3. Установленные Конституцией  Российской Федерации и настоящим  Федеральным законом права граждан  на осуществление местного самоуправления  могут быть ограничены федеральным  законом только в той мере, в какой это необходимо в  целях защиты основ конституционного  строя, нравственности, здоровья, прав  и законных интересов других  лиц, обеспечения обороны страны  и безопасности государства.

4. Федеральные органы  государственной власти, органы  государственной власти субъектов  Российской Федерации обеспечивают  государственные гарантии прав  населения на осуществление местного  самоуправления.

Учитывая, что согласно  ст.10  131-ФЗ от  6 октября 2003 года «Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.»¹¹

Cубъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Муниципальное образование определяется данным законом, как «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление,имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления»¹².

Следующим элементом, характеризующим  сущность местного самоуправления, являются вопросы местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного  обеспечения жизнедеятельности  населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом  муниципального образования в соответствии с Конституцией, Федеральными законами, законами субъектов Федерации. В  их перечень Конституция РФ включает жилищное строительство и распределение  жилья, муниципальное здравоохранение  и образование, управление муниципальной  собственностью, охрану общественного порядка и др. В ФЗ от  6 октября 2003 г. (ред.от 25.12.2012) названо 38 предметов ведения местного самоуправления и определено, что «муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти»¹³.

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение  населением вопросов местного значения. Органы местного самоуправления наделяются компетенцией, принадлежащей только им, свободны в осуществлении этой компетенции и несут за это  ответственность. Самостоятельность  местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему  органов государственной власти. Эта чрезвычайно важная норма  Конституции дает основание оценивать  местное самоуправление как особую власть, не относящуюся ни к одной  из трех ветвей государственной власти. Вместе с тем это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства.